Man schreibt den 16. Dezember 2005. In Österreich regiert Schwarz-Orange, London erholt sich langsam von den Terroranschlägen im vorangegangenen Sommer, US-Präsident George W. Bush nennt seinen iranischen Amtskollegen Mahmud Ahmadi-Nejad einen "seltsamen Typen".

Das ÖFB-Team hat die Qualifikation zur Fußball-WM 2006 in Deutschland deutlich verpasst, lässt aber zumindest Wales in der Gruppe hinter sich. Und in Brüssel definiert der Europäische Rat, die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsstaaten, einen Gesamtansatz zur Migrationsfrage. Die Schwerpunkte: Afrika und der Mittelmeerraum.

In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates wird festgehalten, "dass Migrationsfragen für die EU und ihre Mitgliedstaaten immer wichtiger werden". Man stimme überein, dass etwas unternommen werden müsse, "um die illegalen Migrationsströme und die Zahl der Todesfälle zu verringern, die sichere Rückkehr illegaler Einwanderer zu gewährleisten und Kapazitäten für eine bessere Steuerung der Migration – auch durch Maximierung der Vorteile der legalen Migration für alle Partner – aufzubauen".

Zusatz: Dabei sollen die Menschenrechte uneingeschränkt gewahrt bleiben.

Fast zwölf Jahre später scheint es, dass die Umsetzung dieses Gesamtansatzes zum ersten Mal ernsthaft verfolgt wird. Dafür hat es allerdings erst das Jahr 2016 gebraucht, in dem 181.436 Flüchtlinge über das Mittelmeer in Italien ankamen – ein Rekordwert. Zuvor hatten die großen Flüchtlingsbewegungen über die Balkanroute von Sommer 2015 bis Frühling 2016 die zunehmende Zahl an lebensgefährlichen Überfahrten auf der zentralen Mittelmeerroute überschattet.

Schwerpunkt bei G20-Gipfel

Mittlerweile ist Europa in Sachen Migration vor allem auf Afrika und das Mittelmeer fokussiert. Zeitweise kann man schon fast den Überblick verlieren angesichts der vielen Konferenzen und verabschiedeten Pläne zu diesem Thema.

Ein kleiner Auszug: Anfang Februar wurde auf dem EU-Gipfel im maltesischen Valletta ein Zehn-Punkte-Plan zur Lösung der Flüchtlingskrise beschlossen. Beim G20-Gipfel Anfang Juli in Hamburg war Afrika ein Schwerpunktthema. Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel gestand Fehler in der bisherigen Entwicklungshilfe ein und versprach einen neuen Ansatz. Aus Deutschland kam auch die Idee eines Marshallplans für Afrika.

In Paris und vor allem in Rom finden regelmäßig Treffen statt, um die Situation in Libyen zu stabilisieren. Und Ende November ist ein EU-Afrika-Gipfel in Elfenbeinküste geplant. Abgesehen davon hat Brüssel diverse Initiativen gestartet, um Fluchtursachen zu bekämpfen. Seien es Migrationspartnerschaften mit afrikanischen Ländern, Unterstützung beim Grenzschutz oder diverse Fonds, die Gelder für verschiedene Zwecke zur Verfügung stellen.

Teufel steckt im Detail

Ende August, Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hatte zu einem weiteren Flüchtlingsgipfel geladen, erklärte EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini in Paris, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten insgesamt 20 Milliarden Euro jährlich über verschiedene Kanäle ausgeben, um die Situation in Afrika zu verbessern. Man sehe schon die ersten Resultate, so die Italienerin. Also alles gut, alles im Fluss? Sind größere Fluchtbewegungen aus Afrika bald endgültig Vergangenheit?

Natürlich nicht. Im Detail steckt bekanntlich der Teufel, am deutlichsten sieht man das an der Situation in Libyen. Von dort legten in den vergangenen Jahren die mit Abstand meisten Flüchtlingsboote ab, nahezu verzweifelt versuchten europäische Politiker dagegen vorzugehen. Das Problem: Es gibt im bürgerkriegsgeplagten Land keinen Ansprechpartner, der Kontrolle über das gesamte Staatsterritorium hat und mit dem man einen Deal abschließen könnte.

Rückgang der Ankünfte

Im Juli kam es zu einem für viele überraschenden drastischen Rückgang der Ankünfte in Italien, der bis heute anhält. Rom erklärt das mit der Stärkung der libyschen Küstenwache, Experten sind allerdings anderer Meinung.

"Wir wissen, dass der Rückgang nicht mit der Küstenwache zu tun hat, sondern dass bewaffnete Gruppen das Ablegen von Flüchtlingsbooten verhindern", sagt Mattia Toaldo, Libyenexperte des European Council on Foreign Relations, zum STANDARD. Wer dahintersteckt, sei schwer zu sagen. Am wahrscheinlichsten ist, dass der italienische Geheimdienst sie über den Umweg der international anerkannten Einheitsregierung bezahlt.

"Das können nur Milizen sein, die gleichzeitig 'good' und 'bad cops' sind. Also gleichzeitig Teil der Küstenwache und Teil krimineller Organisationen", so Toaldo. Er glaubt, dass die libysche Regierung ihnen neben Geld auch Immunität und Ausrüstung verschafft, und sie so ihren anderen Geschäften in Ruhe nachgehen können. Im Ölschmuggel etwa lukrieren sie Milliarden.

"Wenn diese Milizen sich auf andere Geschäfte konzentrieren, wo sie den gleichen Profit erzielen wie bei der Schlepperei, kann Europa aufatmen", sagt Toaldo, der das aber nicht ausschließlich als gute Nachricht sieht. "Wir reden von Kriminellen, die in Libyen das Sagen haben. Außerdem haben sie Europa mit den Flüchtlingen erpresst. Wer weiß, ob sie das nicht immer wieder machen werden?"

Flucht durch die Sahara

Nicht berücksichtigt werden bei diesem "Deal" die unmenschlichen Bedingungen in libyschen Flüchtlingslagern. Zwar heißt es in Europa, man wolle die Zustände verbessern, doch Anzeichen dafür konnten Beobachter vor Ort bisher nicht erkennen. Dafür nimmt die EU auch die Südgrenze Libyens ins Visier. Man wolle verhindern, dass Migranten überhaupt ins Land kommen können.

Allerdings sei das "rein logistisch eine riesige Herausforderung, die 5000 Kilometer lange und durch die Sahara gehende Südgrenze zu kontrollieren", sagt Investigativjournalist Mark Micallef, der immer wieder die Lage in Libyen vor Ort beobachtet. Aber es sei nicht unmöglich, dafür müsse man "die lokalen Dynamiken verstehen, die richtigen Ansprechpartner finden und dann ein entsprechendes Abkommen schließen".

Für Mattia Toaldo kommt es vorwiegend darauf an, die Lebensgrundlagen im Grenzbereich zu ändern: "Die Stämme dort leben von Schlepperei. Bietet man ihnen andere Geschäftsmodelle an wie den Handel mit Öl, könnte man erfolgreich sein."

Grundsätzlich, sagt Toaldo, müsse es das Ziel sein, ein Migrationssystem zu schaffen, das Libyen umgehe, und spricht damit Resettlement an, also die Umsiedlung von Flüchtlingen aus Afrika nach Europa. Dies könnte dazu führen, dass sich Menschen nicht mehr in die Hände von Schleppern begeben, um unter lebensgefährlichen Bedingungen Europa zu erreichen.

Zudem könnte man damit auch ein anderes Problem lösen, das der österreichische Politologe Florian Trauner so beschreibt: "Das Migrationsthema ist in Afrika extrem politisiert. Viele Familien leben von dem Geld, das die Verwandten in Europa nach Hause schicken. Kooperieren die Regierungen nun mit der EU in Sachen Rückführungen, wird das oft als Verrat an der eigenen Bevölkerung gesehen."

Proteste gegen Rückführungsabkommen

Ende 2016 wurde etwa bekannt, dass Mali ein Rückführungsabkommen mit der EU abgeschlossen hat. "Dann kam es zu Protesten gegen die Regierung, weil die Geldüberweisungen der Auslandsmalier sehr wichtig für die malische Wirtschaft sind", sagt Kate Hooper vom Migration Policy Institute in Washington zum STANDARD. Um dies in Zukunft zu verhindern, sollen im Gegenzug für Rückführungen legale Wege nach Europa geschaffen werden, wie es auch im Gesamtansatz von 2005 beschrieben wird.

Angela Merkel hatte dies Ende August bereits in Aussicht gestellt. "Ich kann mir sehr gut vorstellen, dass wir mit afrikanischen Ländern Kontingente vereinbaren, wonach eine bestimmte Anzahl von Menschen hier studieren oder arbeiten kann", sagte sie der "Taz".

Dazu passend hat EU-Migrationskommissar Dimitris Avramopoulos ebenfalls Ende August die Mitgliedstaaten in einem Brief zur Aufnahme von Flüchtlingen aus Afrika aufgefordert, um dazu beizutragen, die illegale Migration über das Mittelmeer zu stoppen und die Situation in den betroffenen Ländern zu stabilisieren. Flüchtlingsaufnahme aber ist, etwas euphemistisch ausgedrückt, ein schwieriges Thema in Europa.

Umkehrung des Prinzips

Das im September 2015 beschlossene Relocation-Programm sah vor, dass 120.000 geprüfte Asylwerber aus Italien und Griechenland auf die anderen EU-Staaten verteilt werden sollen. Gerade einmal knapp 30.000 sind es bisher geworden. In Österreich wurden erst 15 Flüchtlinge aufgenommen, andere Länder wie Polen und Ungarn verweigern die Aufnahme komplett, Ungarn und die Slowakei haben – ohne Erfolg – beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) dagegen geklagt. Wie soll also Resettlement direkt aus Afrika funktionieren?

Demetrios Papademetriou, Präsident des Migration Policy Institute, findet, dass ein flexibles Programm erfolgversprechender sein könnte. "Manche Länder haben offensichtlich etwas gegen Muslime. Es gibt aber auch genügend Christen, die flüchten. Dann sollen sie halt die aufnehmen, das ist besser als nichts."

Der deutsche Migrationsforscher Steffen Angenendt schlug bereits im vergangenen Jahr im Gespräch mit dem STANDARD eine Umkehrung des Prinzips vor, wonach die höheren Ebenen den unteren etwas verordnen. "Wieso veranstaltet die EU nicht einen Wettbewerb für Gemeinden? Die, die Flüchtlinge aufnehmen, werden finanziell belohnt. Damit schaffen wir einen Anreiz für Kommunen, die dringend Einwohner brauchen."

Die Politiker in Europa müssen sich entscheiden, erklärt Mattia Toaldo: "Wollen sie das jetzige System mit fragwürdigen Partnern, gefährlichen Fluchtwegen und wenig Kontrolle, oder wollen sie ein sicheres System, das sie steuern können?" Nach einem Meinungsumschwung sieht es derzeit aber nicht aus, ob die EU-Staaten die Aufnahme zahlreicher Flüchtlinge aus Afrika zusagen, ist fraglich.

Dabei ist das nicht einmal die größte Hürde. Die besteht darin, das umzusetzen, was nahezu jeder europäische Politiker von Rang und Namen im Zusammenhang mit Flüchtlingen bereits von sich gegeben hat: Fluchtursachen bekämpfen, vor Ort helfen.

Es liegt nicht nur am Geld

Das Geld, wie oft moniert wird, ist nicht einmal das größte Problem – sondern was konkret damit geschieht. Asfa-Wossen Asserate etwa kritisiert, dass die EU mit diktatorisch geführten Ländern wie dem Sudan oder Eritrea kooperiere. "Die größten Exporteure von Migranten sind afrikanische Gewaltherrscher. Und die werden seit 50 Jahren von europäischen Demokratien alimentiert", sagt der Großneffe des letzten äthiopischen Kaisers Haile Selassie.

Asserate, der in Deutschland als Unternehmensberater für Afrika arbeitet und zuletzt ein Buch über die Flüchtlingsbewegungen in Afrika geschrieben hat, sieht das als Grundübel der Krise. "Wenn das nicht aufhört, gibt es keine langfristige Lösung für Afrika, und dann werden die Menschen weiter nach Europa kommen."

Gibril Faal, der am Institute of Global Affairs der London School of Economics lehrt, lehnt eine Kooperation mit solchen Ländern nicht grundsätzlich ab. "Menschen in jene Regime zurückzuschicken, deretwegen sie geflüchtet sind, ist falsch", sagt Faal, "will man dort Jobs schaffen, damit die Menschen nicht mehr flüchten, dann sage ich, ja, kooperieren wir."

Doch auch was demokratisch regierte afrikanische Staaten betrifft, sieht Faal Verbesserungsbedarf. Die Unterstützungsmechanismen der EU seien sehr rigide. "Die vielen Milliarden, die fließen, gehen an Regierungen, große NGOs oder internationale Organisationen." In vielen Regionen erfolge der ökonomische Aufbau jedoch durch kleinere und mittlere Unternehmen und auch soziale Initiativen. Faal fordert einen pluralistischeren Ansatz. "Scheitert die Regierung, haben wir nichts. Gibt es aber mehrere Projekte, und einige schlagen fehl, haben wir trotzdem Ergebnisse."

Unter dieser Prämisse begrüßt der Experte auch den deutschen Vorschlag eines Marshallplans. Kritische Stimmen aus Afrika, wonach es ja nicht um kriegszerstörte Länder gehe wie in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg, kann Faal nicht verstehen. "Es hat eine gewisse Symbolik, das ist auch in Ordnung so." Wichtig sei aber, dass man sich nicht auf das Wirtschaftswachstum von Ländern konzentriere, sondern auf ernst gemeinte Partnerschaften.

Ergebnisse erst in 20 Jahren

Joachim von Braun, deutscher Agrarökonom und Vizepräsident der Welthungerhilfe, hält die Entwicklung eines Marshallplans für "wegweisend", weil damit "entgegen traditioneller Entwicklungshilfe erhebliche finanzielle Mittel in die Verantwortung afrikanischer Hände gelegt werden könnten". Doch sei dabei erst nach zwei Jahrzehnten mit Ergebnissen zu rechnen, sagt Von Braun und verweist auf Südkorea, das sich zwischen den 1960er- und 1980er-Jahren zu einer Wohlstandsgesellschaft gewandelt hat. Davor war Südkorea ärmer als das heutige Ghana.

Investitionen sind das eine, wirtschaftliche Kooperation auf Augenhöhe etwas anderes. Asserate zufolge müsse die EU aufhören, seine Agrarindustrie auf Kosten von Entwicklungsländern zu subventionieren und afrikanische Märkte mit billigen Produkten aus Europa zu überschwemmen. Als Beispiel nennt er billige Tomatenmarkdosen aus Italien auf Märkten in Ghana, während lokale Bauern auf ihren Tomaten sitzen blieben. Mattia Toaldo fordert zudem, dem Landraub von großen Investoren in Afrika ein Ende zu bereiten. "Die EU kann es sich aussuchen: Entweder nimmt sie das Land oder die Menschen."

Dass sich die EU dieses Problems bewusst ist, belegt eine Aussage von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker im Interview mit der "Tiroler Tageszeitung" Mitte August. Im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise wolle man sich ansehen, wo die EU-Agrarpolitik Afrika in seiner Entwicklung hemme. Details dazu nannte er nicht.

Bleibt noch ein Problem, das vor allem in Europa heftig diskutiert wird: das Bevölkerungswachstum in Afrika. Laut Uno wird sich die Bevölkerung dort von aktuell etwa 1,3 Milliarden bis 2050 verdoppeln. Unternehmensberater Asserate sieht, neben Bildung für Mädchen und Frauen sowie der Verteilung von Verhütungsmitteln, vor allem folgende Lösung: "Die Menschen brauchen ihre Kinder, um im Alter nicht zu hungern. Wird aber eine staatliche Altersvorsorge geschaffen, wird es rasch weniger Geburten geben."

Gibril Faal, der gambische Wurzeln hat, sieht das weniger dramatisch: "Auf der Welt gibt es mehr Chinesen und mehr Inder als Afrikaner." Außerdem könne das auch ein Wirtschaftsmotor sein, hofft Faal, der Nollywood, die boomende Filmindustrie in Nigeria, als Beispiel nennt. "Da haben sich junge Menschen etwas aufgebaut und sorgen für Profit statt für ein Defizit."

Schwierige Umsetzung

Überhaupt, wirft Joachim von Braun von der Welthungerhilfe ein, finde Migration vorwiegend zwischen armen und reichen Ländern in Afrika statt. Im Vergleich dazu seien die Bewegungen nach Europa klein. Auch bei Kriegen oder Dürren würden zunächst Nachbarstaaten angesteuert. Doch ob die Menschen dort bleiben, hänge davon ab, ob sie ausreichend versorgt werden.

Auch das muss Europa in seiner Migrationspolitik mit bedenken. Die Umsetzung all dessen, sagt Gibril Faal, sei sehr schwierig. "Aber nicht unmöglich." (Kim Son Hoang, 17.9.2017)