Verstößt die geplante Indexierung der Familienbeihilfe – also die Anpassung an die Lebenshaltungskosten des Landes, in dem die Kinder leben – so klar gegen das EU-Recht, dass ihre Umsetzung eine Brüskierung der Union wäre und die Behauptung von Kanzler Sebastian Kurz Lügen strafen würde, seine Regierung sei proeuropäisch?

Zahlreiche Stimmen aus Rechtswissenschaft, Politik und Medien sehen das derzeit so und verweisen dabei unter anderem auf die EU-Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit. Dort heißt es im Artikel 67: "Eine Person hat auch für Familienangehörige, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats, als ob die Familienangehörigen in diesem Mitgliedstaat wohnen würden."

Lässt diese Formulierung irgendeinen Interpretationsspielraum, der es erlauben würde, für Kinder von Arbeitnehmern, die in Ungarn oder Rumänien leben, weniger Familienbeihilfe zu bezahlen? Der Arbeits- und Sozialrechtler Wolfgang Mazal, auf dessen Expertise die Regierung sich beruft, glaubt, schon, und seine Argumentation ist es wert, ernst genommen zu werden.

Wolfgang Mazals Argumentation

Zweck der Familienbeihilfe ist es nach der österreichischen Rechtsordnung, Eltern bei der Erfüllung ihrer Unterhaltspflicht zu helfen, indem die Gemeinschaft etwa die Hälfte des sogenannten Regelbedarfs eines Kindes übernimmt. Dies dient auch dazu, im Steuersystem Gerechtigkeit zwischen Eltern und Kinderlosen, die diese Belastungen nicht haben, herzustellen. Dabei geht es – wie etwa auch bei der Unterhaltspflicht von getrennt lebenden Elternteilen – um tatsächliche Belastungen und nicht um nominale Beträge. Das zeigt sich auch darin, dass die Familienbeihilfe mit dem Alter der Kinder steigt – nicht weil ältere Kinder mehr wert sind, sondern weil sie im Durchschnitt höhere Aufwendungen verursachen.

Mazal spricht von einer "monetarisierten Sachleistung", deren Höhe sich sehr wohl nach den Lebenshaltungskosten richten kann oder sollte. Schließlich sollen Eltern, deren Kinder wegen ihres Wohnortes geringere Unterhaltskosten verursachen, nicht besser gestellt werden als jene, die für die gleichen Waren und Dienstleistungen mehr aufbringen müssen. Die Formulierung "... als ob die Familienangehörigen in diesem Mitgliedstaat wohnen würden" würde daher eine Anpassung an die tatsächlichen Lebenshaltungskosten, also eine Indexierung, rechtfertigen.

Lohndumping bei Pflegerinnen

Diese Position ist umstritten, wie man in der Diskussion in Österreich sieht. Unter den Gegenargumenten ist die Warnung, dass die Pflegerinnen aus den Ostländern mehr bezahlt bekommen müssten, wenn sie weniger Familienbeihilfe erhalten, und die Altenpflege dann nicht mehr leistbar zu werden drohe, das schwächste. Wenn eine überhöhte Beihilfe dazu dient, Arbeitskräften aus dem EU-Ausland weniger zu bezahlen, dann ist das staatlich gefördertes Lohndumping. Das mag zwar den Familien mit Pflegebedarf zuträglich sein, aber widerspricht dem Sinn der Familienbeihilfe und dem Europagedanken.

Ebenso wenig überzeugt das Argument, dass Arbeitnehmer bei einer Indexierung ihre Kinder nach Österreich bringen würden – und dies noch mehr Kosten verursachen würde. Wenn das geschieht, ist das im Sinne des Familienlebens und sollte gerade nicht von Menschen, die sonst einen großzügigeren Familiennachzug bei Flüchtlingen fordern, als Bedrohung betrachtet werden.

Ist die Indexierung der Familienbeihilfe eine Ausländerdiskriminierung, die grundsätzlich gegen die EU-Verträge verstößt? Eine offene Diskriminierung liegt nicht vor, solange auch Österreicher mit Kindern im EU-Ausland davon betroffen sind – und jene, deren Kinder in Ländern mit einem höheren Preisniveau leben, mehr als derzeit erhalten. Beides ist in der Regierungsvorlage vorgesehen.

Schlechterstellung im Alltag – oder nicht?

Aber es gibt auch versteckte Diskriminierungen, die durch die tatsächlich gelebte Praxis entstehen. Das könnte bei einer generellen Indexierung eher zutreffen – allerdings nicht, wenn es im Alltagsleben zu keiner Schlechterstellung kommt, weil die nominal geringeren Leistungen in Ungarn oder Rumänien real gleich viel wert sind. Dann wird auch die Personenfreizügigkeit, eine der vier Grundfreiheiten der Union, nicht behindert.

Und die Tatsache, dass die EU-Kommision dem früheren britischen Premier David Cameron eine solche Indexierung vor dem Brexit-Referendum als Zugeständnis angeboten hat (was durch den Ausgang der Abstimmung dann obsolet wurde), spricht ebenfalls gegen eine Verletzung des EU-Primärrechts.

Der Arbeitsrechtsprofessor Franz Marhold verweist auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Causa Pinna aus dem Jahr 1971, als Frankreich untersagt wurde, Familienleistungen für Kinder zu reduzieren, weil sie in Italien leben. Doch damals ging es nicht um eine Indexierung: Die französische Regelung sah vor, dass das italienische Leistungsniveau zum Tragen kommen sollte, also ein anderes Regime als in Frankreich. Das war ein eindeutiger Verstoß gegen den Binnenmarkt, der aber für die österreichische Vorlage nicht zutrifft.

Einheitliches Preisniveau in Österreich

Schließlich stellt sich die Frage, ob eine Indexierung nur dann zulässig wäre, wenn sie auch innerhalb Österreichs angewandt würde, also etwa zwischen dem Burgenland und Vorarlberg. Dieses Argument bringt etwa der Politikwissenschafter Anton Pelinka vor. Allerdings sind die Lebenshaltungskosten im österreichischen Bundesgebiet ziemlich einheitlich. Lebensmittel, Kleidung oder Schulsachen kosten auch dank der Verbreitung der Handelsketten überall gleich viel. Und auch ein Schnitzel oder ein Haarschnitt ist im Westen nicht grundsätzlich teurer als im Osten oder Süden. Der Unterschied im Preisniveau zwischen Eisenstadt und Sopron ist unvergleichbar größer als zwischen Eisenstadt und Bludenz. Unterschiede existieren vor allem bei den Wohnkosten, aber auch hier ist der Bezirk oder die Gemeinde entscheidender als das Bundesland.

Deshalb ist es legitim, Österreich als einen einheitlichen Wirtschaftsraum zu betrachten, ebenso wie die anderen EU-Staaten. Dieses Prinzip kommt auch bei der Indexierung der Gehälter der EU-Abgeordneten zur Anwendung.

Österreich steht nicht allein

Bleibt als Argument der Hinweis, dass eine Reduzierung von Familienleistungen an Arbeitnehmer aus anderen EU-Staaten so gar nicht dem europäischen Geist entspricht. Das ist sicherlich wahr, allerdings steht Österreich mit diesem Anliegen nicht allein. Im vergangenen Jahr haben das auch Deutschland und Dänemark vergeblich von der EU-Kommission gefordert – ebenfalls Länder mit vielen Arbeitnehmern aus dem EU-Osten. Auch die SPÖ hat sich in der vorigen Regierung dem ÖVP-Vorhaben angeschlossen. Von einem rechtspopulistischen Anschlag auf die europäische Integration kann man hier nicht sprechen, eher von der Korrektur einer unerwünschten Folge des Binnenmarktes.

Ob dies der EuGH so sehen wird, ist offen. In der Vergangenheit haben die Richter in Luxemburg solche Vorstöße stets abgeschmettert – und könnten dies wieder tun. Aber der Gerichtshof hat in seinen Entscheidungen stets auch politische Stimmungen in der Union mitberücksichtigt. Und derzeit dominiert bei Fragen der Integration der Pragmatismus gegenüber dem europapolitischen Dogmatismus.

Visegrád-Staaten haben weniger Gewicht

Und ganz realpolitisch betrachtet dürften die Stimmen der Visegrád-Staaten, deren Bürger am meisten davon betroffen wären, angesichts des antieuropäischen Kurses in Warschau und Budapest weniger Gehör erhalten als Deutschland oder Österreich.

Österreich wird sicher geklagt werden und kann immer noch vor dem EuGH verlieren. Die Regierung müsste dann die Indexierung zurücknehmen, möglicherweise auch nachzahlen. Aber die Rechtsposition der Regierung Kurz ist zumindest vertretbar – und wohl stärker als die Kritiker behaupten. Man kann die Indexierung aus prinzipiellen oder pragmatischen Gründen ablehnen. Aber eine demokratisch gewählte Regierung, die das politisch will, hat das Recht, es zu probieren. (Eric Frey, 10.1.2017)