Die Kommission ist die originellste unter den europäischen Institutionen. Sie ist in den Römischen Verträgen aus dem Jahre 1957 eingeführt worden. Die Verträge stellten eine Entscheidungsstruktur auf, den Rat der Minister, in dem Vertreter der Mitgliedstaaten und das einzige Entscheidungsorgan versammelt waren. Der Rat traf Entscheidungen auf Grundlage eines Vorschlags der Kommission, den er nur über Einstimmigkeit seiner Mitglieder oder in Einverständnis mit ihr verändern konnte. Wenn der Rat der Motor für Entscheidungen war, stand es der Kommission zu, den Treibstoff zu liefern und über die Durchführung der Beschlüsse zu wachen. Wer sonst würde Vorschläge unterbreiten, die rein europäisch gedacht wären? Daher die Notwendigkeit, eine einzigartige Institution zu schaffen.

Ursprünglich setzte sich diese Kommission aus neun Mitgliedern zusammen, über deren Nominierung die Regierungen übereinkamen; diese Mitglieder wurden "aufgrund ihres allgemeinen Sachverstandes und weil sie alle Unabhängigkeitsgarantien anboten gewählt" und konnten bei keiner Regierung Anweisungen annehmen. Bestimmt wurde, dass in der Kommission nicht mehr als zwei Kommissare mit derselben Staatsangehörigkeit sitzen konnten.

Praxis

In der Tat hat sich die Praxis durchgesetzt, jeweils zwei Kommissare mit Staatsangehörigen der bevölkerungsreichsten Staaten und je einen mit Staatsangehörigen der übrigen Staaten zu besetzen. Hier können wir die Entstehung einer Doppeldeutigkeit beobachten: Obwohl Auftrag und Selektionskriterien der Kommissare streng europäisch sind, obwohl ihr Handeln unabhängig von ihrem jeweiligen Ursprungsstaat sein soll, beziehen sich die Modalitäten ihrer Nominierung auf ihre Staatsangehörigkeit.

Diese ursprüngliche Kommission hat sich im Laufe der Jahre stark entwickelt. Als die Union 1991 mit dem Maastrichter Vertrag entstand, versuchte sie neue gemeinsame Politiken aufzustellen: die mit dem Euro verbundene Währungspolitik, die als die Krönung der wirtschaftlichen Integration angesehen wurde, aber auch die Außen- und Verteidigungspolitik sowie die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. Auf diesen unerforschten Gebieten hat sich die Regierungskonferenz für ein vorsichtiges Vorgehen entschieden, indem sie der intergouvernementalen Kooperation gegenüber der gemeinschaftlichen Methode den Vorzug gab, wobei die Kommission eine weniger zentrale Rolle spielt.

Komplizierte Beziehung

Das einfache Gefüge der Römischen Verträge wurde durch eine kompliziertere Beziehung zwischen den Institutionen ersetzt, was eine Antwort auf die Frage "Wer macht was in der Europäischen Union?" schwierig machte, dem Frust der öffentlichen Meinung neue Nahrung gab.

Die Kommission wurde durch aufeinander folgende Erweiterungen verändert. Von 9 Mitgliedern im Jahre 1967 stieg sie auf 17 Mitglieder im Europa der Zwölf, was bis in die 90er Jahre währte. Auch wenn die Zahl der Kommissare schon hoch war, schien die interne Gewichtung zufrieden stellend. Diese Zeitspanne war sozusagen das goldene Zeitalter der Kommission. Sie hat den Binnenmarkt vorangetrieben, den Übergang zur europäischen Währung vorbereitet und die Debatte über die möglichen Vorstöße eines sozialen Europas eröffnet.

Schwächung

Die darauf folgenden Entwicklungen haben sie geschwächt. Eine Welle von Beitritten hat die Zahl der Kommissare auf 20 steigen lassen, ohne dass die Zahl der zu erfüllenden Funktionen auch gestiegen wäre. Die Bestimmung der politischen Vorstöße der Union wurde nicht von den erforderlichen genaueren Angaben über die Rolle begleitet, die der Kommission dabei zukommen würde. Und die Ankündigung einer großen Erweiterung auf 25 oder 27 Mitglieder hat die Unsicherheiten noch gesteigert.

Im Dezember 2000 hat der Europäische Rat von Nizza versucht, diese Lage zu verbessern. Er hat sich auf eine Lösung geeinigt, die darin besteht, neue Plätze in der Kommission durch Abschaffung des zweiten nationalen Kommissars der bevölkerungsreichsten Länder und durch Hinzufügung von fünf zusätzlichen Kommissaren zu schaffen. Somit würde die Zahl der Kommissare auf 25 steigen - bei 12 auszuübenden Funktionen. Sechs Kommissare wären Staatsangehörige der meist bevölkerten Ländern, die jedoch drei Viertel der Bevölkerung der Union zusammenfassen. Und da bei Abstimmungen die Regel der einfachen Mehrheit erhalten bliebe, würde die Stimme des am wenigsten bevölkerten Staates die des meist bevölkerten Staates gleichkommen.

Doppeldeutigkeit

Es fällt schwer, sich vorzustellen, dass man das gemeinsame europäische Wohl unter solchen Bedingungen definieren und verteidigen kann.

Da er sich der Schwächen dieses Vorschlags bewusst war, hat ihm der Europäische Rat einen vorübergehenden Charakter gegeben: "Wenn die Union 27 Mitglieder zählt, liegt die Zahl der Mitglieder der Kommission unter der Zahl der Mitgliedstaaten". Gerade angesichts dieser von Doppeldeutigkeit und Unbestimmtheit gekennzeichneten Lage wurde der Europäische Konvent dazu geleitet, ihren Vorschlag über Rolle und Zusammensetzung der Kommission zu auszuarbeiten.

Verpflichtung auf Unabhängigkeit

Der erste Vorschlag ist es, die Wichtigkeit und Unersetzlichkeit der Rolle der Kommission zu unterstreichen. Die Autorität ihres Präsidenten wird durch dessen Wahl durch das Europäische Parlament verstärkt, dem das Recht anerkannt wird, den vom Rat vorgeschlagenen Kandidaten abzulehnen.

Der zweite Vorschlag besteht darin, bei der Kommission den Charakter eines europäischen Kollegiums im Geiste der Römischen Verträge zu behaupten. Die Verfassung bestätigt die Verpflichtung auf Unabhängigkeit der Kommission, deren Mitglieder bei den Regierungen weder Anweisungen einholen noch von den Regierungen Anweisungen annehmen. Die Zahl der Kommissare war Gegenstand einer scharfen Diskussion, bei der die Zahl der auszuübenden Funktionen - laut Experten ein Dutzend - in Betracht gezogen werden musste, wie auch die zu erhaltende Höchstgrenze, die es ermöglicht, bei der Kommission den Charakter eines Kollegiums beizubehalten.

Negative Folgen

Diesem Vorschlag setzte sich die Forderung vieler Konventsmitglieder entgegen, über "einen Kommissar pro Mitgliedstaat" zu verfügen. Diese für das kleine Europa ausgedachte Regel scheint in einem auf 25 bis 27 Mitgliedstaaten erweiterten Europa schwer anzuwenden.

Vier Typen von negativen Folgen würden sich aus ihr ergeben: die Zerstreuung der Funktionen, das Verschwinden des Kollegiums, das Legitimitätsdefizit der Beschlüsse der Kommission und schließlich die zu große Ungleichheit der europäischen Bürger beim Zugang zu den Funktionen der Kommission.

Zerstreuung

Das Aufteilen des Dutzends bestehender Kompetenzen zwischen ca. dreißig Kommissaren würde eine Zerstreuung der jeweils unter zwei bis drei Kommissaren aufgeteilten Kompetenzen zur Folge haben, und somit das Verwaltungssystem belasten.

Die zweite negative Konsequenz wäre das Verschwinden des Charakters eines "europäischen Kollegiums" der Kommission. Das Wort Kollegium weist auf eine Struktur hin, die beschränkt und homogen genug ist, um eine vertiefte Diskussion und das Erzielen einer gemeinsamen Position zu ermöglichen.

Abstimmungsregel

Die von den Befürwortern der "anderen" Kommissionsart vorgeschlagene Abstimmungsregel ist die der einfachen Mehrheit: eine Stimme pro Kommissar. Die öffentliche Meinung wird sich über die Legitimität ihrer Beschlüsse, wenn die Kommissare aus den mittleren und kleinen Staaten über 19 von 25 Stimmen verfügen, Fragen stellen. Die Paradoxie dieses Gefüges besteht darin, dass ein föderativ organisierter Mitgliedstaat im Fall seiner Aufteilung die Zahl seiner Kommissare erhöht, während er einen einzigen behält, wenn er als Einzelstaat weiter besteht. So kommt es, dass die Mitgliedstaaten der früheren jugoslawischen Föderation in Zukunft sechs Kommissare abgeben, während die Bundesrepublik Deutschland nur einen stellt!

Diese negativen Folgen haben den Konvent dazu geführt, den Vorschlag einer aus einem Kollegium von fünfzehn europäischen Kommissaren bestehenden Kommission zu formulieren. Dieser Vorschlag lässt zwei Fragen offen: Die Information der in der Kommission nicht anwesenden Staaten und die Art der Rotation der Kommissare.

Rolle wie Staatssekretäre

Die Verfassung schlägt vor, dass der Präsident nicht stimmberechtigte Kommissare aus allen anderen Mitgliedstaaten ernennt. Sie hätten eine ähnliche Rolle wie Staatssekretäre. Um es offen zu sagen: Dieser Vorschlag wurde vom Konvent eher gut aufgenommen und wäre noch leichter angenommen worden, wenn die Kommission ihren Feldzug zugunsten einer Lösung, die einen Kommissar pro Mitgliedstaat vorsieht, nicht weitergeführt hätte.

Was die Zusammensetzung der Kommission betrifft, setzt die Verfassung einen Rotationsmechanismus der Kommissare ein, der die von den Mitgliedstaaten im Vertrag von Nizza angenommenen Formulierung identisch wieder aufnimmt. Diese garantiert die Gleichberechtigung aller Mitgliedstaaten beim Zugang zum Kollegium.

Erst 2009 in Kraft

Wir wollen schließlich einen Punkt betonen, der uns politisch wie auch psychologisch wichtig erschien: Um zu vermeiden, dass die neuen Mitgliedstaaten das Gefühl haben, der Anwesenheit eines Kommissars ihrer Staatsangehörigkeit beraubt zu werden, die ihnen in den Beitrittsverhandlungen angekündigt worden war, wird der neue Mechanismus erst 2009 in Kraft treten. So wird bis dahin jeder Mitgliedstaat die Rolle des Kommissars seiner Staatsangehörigkeit besser kennen gelernt haben können und zur Zeit der Reform werden sich alle auf derselben Startlinie befinden.

Hier liegen also unsere Vorschläge für die Kommission: Sie sind einfach und vor allem europäisch! Es wäre nicht sinnvoll, Intergouvernementales an beide Enden der europäischen Entscheidungskette zu stellen! Bestätigen wir die Kommission in ihrer Rolle. Wenn es einen Ort gibt, wo es einzig und allein darum gehen soll, die gemeinsame Identität und das gemeinsame europäische Wohl zu beachten, dann ist es wohl die Europäische Kommission! (DER STANDARD, Printausgabe, 2.12.2003)