Im Gastkommentar erläutert Wifo-Ökonomin Christine Mayrhuber, dass dem Pensionsversicherungssystem wieder ein sozialpolitisches Ziel überantwortet wurde. Eine Debatte über die Dämpfung der Bundesmittel in der Pensionsversicherung müsse auch diesen Aspekt berücksichtigen.

Im Parlament wurde dieser Tage ein Pensionsbonus beschlossen, von dem Personen mit 40 Arbeitsjahren dann profitieren werden, wenn ihre Monatspension unter dem Ausgleichszulagenrichtsatz zu liegen kommt. Eine solche Pension, die die Grenze von derzeit 933,06 Euro brutto nicht erreicht, kommt im erwerbszentrierten österreichischen Pensionssystem aus einem dauerhaft geringen Erwerbseinkommen aus Niedriglohn-, Teilzeitarbeit oder prekären Einkommensverläufen.

Mit dem Pensionsbonus übernimmt das Pensionsversicherungssystem das Ziel der Armutsvermeidung nach langer Versicherungsdauer. Damit ist ein weiteres sozialpolitisches Ziel dem Pensionsversicherungssystem überantwortet, das nicht durch Pensionsversicherungsbeiträge, sondern durch allgemeine Steuermittel finanziert wird.

Mehr Steuermittel

Die Erhöhung der Kleinstpensionen auf das Ausgleichszulagenniveau beträgt derzeit jährlich rund eine Milliarde Euro, das entspricht 2,6 Prozent der Pensionsaufwendungen in der gesetzlichen Pensionsversicherung (ohne Beamte). Mit dem neuen Pensionsbonus werden die dafür notwendigen Steuermittel ansteigen. Damit gewinnt die Frage weiter an Bedeutung, welche sozialpolitischen Zielsetzungen in der gesetzlichen Pensionsversicherung verankert sind und welche Finanzierungsstruktur diese Verankerung nach sich zieht.

Der öffentliche Diskurs und die Wahrnehmung sind hier zweigeteilt: Auf der Seite der Pensionsfinanzen steht die Differenz zwischen Beitragseinnahmen der Versicherten und Pensionsaufwendungen im Mittelpunkt. Auf der Seite der Sozialversicherung stehen Teilhabe- und Ausgleichsmechanismen im Mittelpunkt, die nicht durch Pensionsversicherungsbeiträge, sondern durch Steuermittel bedeckt sind.

Die Pensionsdebatte sollte sich nicht nur um Vorschläge zur Dämpfung der Bundesmittel drehen.
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Simultane Betrachtung

Die Pensionsversicherungsbeiträge der Erwerbstätigen und ihrer Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber entsprachen 2018 den Aufwendungen für Alterspensionen, aber nur 82 Prozent der Pensionsaufwendungen insgesamt – mit beachtlichen Unterschieden zwischen den Pensionsversicherungsträgern: In der Pensionsversicherungsanstalt der Unselbstständigen decken die Beitragseinnahmen 86 Prozent der Pensionsaufwendungen, in jener der gewerblichen Wirtschaft sind es 70 Prozent und in der Sozialversicherung der Bäuerinnen und Bauern nur 36 Prozent. Die Differenz zu den Ausgaben wird durch allgemeine Steuermittel in Form der Ausfallhaftung, der Teilversicherungszeiten et cetera finanziert.

Für den Abstand zwischen Beitragseinnahmen und Ausgaben sind nicht die zu hohen Pensionsleistungen im engeren Sinne ins Treffen zu führen, sondern der Umfang der Aufwendungen insgesamt wie Leistungen an Hinterbliebene, Krankenversicherungs- und Rehabilitationsleistungen oder Ausgleichszulagen. Es braucht daher eine simultane Betrachtung der Versicherungssicht und der Sozialversicherungssicht.

Strukturverschiebung bei Bauern

Die Stärke des sozialen Pensionsversicherungssystems beziehungsweise die Unzulänglichkeit eines reinen Versicherungsblicks auf das System zeigt sich etwa am Beispiel der Sozialversicherung der Bäuerinnen und Bauern: Gegenwärtig stehen den 135.000 Beitragsleistenden 170.000 Pensionen gegenüber. Die (Pensions-)Kosten werden hier nicht allein von der sinkenden Zahl der aktiven Bäuerinnen und Bauern getragen. Der hohe Anteil an Steuermitteln im Ausmaß von 1,7 Milliarden Euro bedeutet eine Mitfinanzierung dieser Strukturverschiebung durch alle Steuerzahlenden in Österreich.

Ein weiteres Beispiel sind die Leistungen für Hinterbliebene – knapp zwölf Prozent der Pensionsaufwendungen (rund 4,7 Milliarden Euro). Die Pensionsversicherungsbeiträge der Erwerbstätigen unterscheiden sich zwar entlang der Versicherungsträger (16 Prozent in der Sozialversicherung der Bäuerinnen und Bauern, 22,8 bei den Unselbstständigen), nicht jedoch nach Familienstatus. Die finanzielle Versorgung der Familienangehörigen (Witwen, Witwer, Waisen) erfolgt damit aus den allgemeinen Steuermitteln, mit denen die Ausgaben der Pensionsversicherung ergänzend finanziert werden, und ist damit implizit von allen Steuerleistenden mitgetragen.

Noch ein Beispiel sind Arbeitslosengeldbezug, Notstandshilfe, Krankengeldbezug, Präsenzdienstzeiten sowie die ersten vier Jahre nach der Geburt eines Kindes, die pensionsrelevante Versicherungszeiten ohne adäquate Beitragszahlungen der betreffenden Pensionsversicherten sind. Diese Teilversicherungszeiten stellen eine Anerkennung beziehungsweise eine Abgeltung jenseits der Erwerbstätigkeit dar, die teilweise durch allgemeine Steuermittel, Beiträge aus der Arbeitslosenversicherung oder aus dem Familienlastenausgleichsfonds finanziert werden.

Tiefergehende Fragestellungen

Die Steuermittel für die hier exemplarisch skizzierten sozialen Zielstellungen, die in der gesetzlichen Pensionsversicherung verankert sind, betrugen 2018 rund 9,6 Milliarden Euro. Diese setzen sich zusammen aus 4,7 Milliarden Euro für Hinterbliebenenleistungen, 3,4 Milliarden Euro für Teilversicherungszeiten, einer Milliarde Euro für Ausgleichszulagen und 0,5 Milliarden für Beitragsstützungen für Selbstständige. Tatsächlich betrug der Bundesbeitrag gemäß Budgetbericht 2018 9,6 Milliarden Euro – das entspricht 22 Prozent der gesamten Aufwendung in der gesetzlichen Pensionsversicherung.

Wird in Zukunft die Höhe des Bundesbeitrags (wieder) als Reformargument ins Treffen geführt, braucht es jedenfalls eine simultane Betrachtung mehrerer Bereiche: Welche sozialpolitischen Ziele sind der gesetzlichen Pensionsversicherung überantwortet? Verursachen Veränderungen am Arbeitsmarkt in der Bevölkerung mehr oder weniger Bedarf an sozialem Ausgleich? Welche Verteilungsfunktionen zwischen den verschiedenen Beschäftigungsgruppen sind vorhanden, sind gewollt?

Die Debatte rund um ein zukunftstaugliches, sozial und finanziell nachhaltiges Alterssicherungssystem in Österreich sollte auch diese tiefergehenden Fragestellungen berücksichtigen und sich nicht nur auf Vorschläge zur Dämpfung der Bundesmittel in der Pensionsversicherung konzentrieren. (Christine Mayrhuber, 10.7.2019)