Im Gastkommentar überlegt Wirtschaftsforscherin Daniela Kletzan-Slamanig, wie die Quadratur des Pendlerkreises gelingen kann

Wenige politische Instrumente sind derzeit so in aller Munde wie das Pendlerpauschale. Eine Reform oder sogar seine Abschaffung wird gefordert – wie zuletzt von Benjamin Bittschi an dieser Stelle (siehe "Ein steuerpolitischer Irrweg"). Jedenfalls soll die Pendlerförderung aber sowohl sozial treffsicher sein als auch ökologische Lenkungswirkung entfalten.

Worum geht es eigentlich beim derzeitigen Pendlerpauschale? Es soll die Ausgaben der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer für Fahrten zwischen Wohn- und Arbeitsort abgelten. Das Pendlerpauschale gehört zu den Werbungskosten und orientiert sich weder an tatsächlichen Fahrtkosten, nach dem verwendeten Verkehrsmittel noch den zurückgelegten Distanzen. Vielmehr ist es nach Entfernungsklassen und der Zumutbarkeit der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel in unterschiedlich hohe Pauschalsätze gegliedert. Das Pendlerpauschale ist ein Steuerfreibetrag, das heißt, es vermindert die Steuerlast entsprechend dem jeweiligen Grenzsteuersatz. Der monetäre Nutzen daraus steigt also mit dem Einkommen. Somit kann es per se die Anforderung der spezifischen Unterstützung für geringere Einkommen nicht erfüllen.

Das Pendlerpauschale ist weiters nur ein Teil der sehr komplexen und vielfältigen Pendlerförderung in Österreich. Auf Bundesebene gibt es daneben noch den Verkehrsabsetzbetrag, das Jobticket, den Pendlereuro, den Pendlerzuschlag zur Negativsteuer sowie den Pendlerausgleichsbetrag, was je nach Wohnort noch durch diverse Bundesländerförderungen ergänzt werden kann.

Welche Argumente können nun herangezogen werden, um die Förderung von Verkehrsausgaben und speziell deren steuerliche Abzugsfähigkeit zu rechtfertigen?

Einkommensstarke begünstigt

Steuerpolitisch kann vorgebracht werden, dass die Fahrten zwischen Wohn- und Arbeitsort einerseits beruflich motiviert sind und andererseits für den Zweck der Einkommenserzielung unabdingbar sind. Dem kann man zunächst entgegengehalten, dass die Fahrten nicht nur durch die Erwerbstätigkeit bedingt sind, sondern auch durch persönliche Vorlieben bei der Wohnsitzwahl – etwa die Inkaufnahme längerer Arbeitswege für das Wohnen im Grünen. Weiters spiegelt dies lediglich die Konvention der unterschiedlichen Behandlung von Fahrtkosten und Lebenshaltungskosten wie höheren Wohnkosten in der Stadt im Rahmen der Einkommensteuer wider. Andere Länder, Italien und Spanien zum Beispiel, wenden das "Werkstorprinzip" an, nach dem Arbeitswege generell der Privatsphäre zugerechnet werden und nicht steuerlich geltend gemacht werden können.

Sozialpolitische Argumentationen weisen darauf hin, dass Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vielfach gezwungen sind, (längere) Fahrtstrecken in Kauf zu nehmen, da es aufgrund sozialer Bindungen und Betreuungspflichten nicht zumutbar ist, seinen Wohnort bei einem Wechsel des Arbeitsplatzes zu verlagern. Als Instrument zur Verhinderung der Abwanderung ist die Pendlerförderung jedoch wenig geeignet, da andere Faktoren – soziale Bindungen, Vorhandensein von sozialer Infrastruktur – die Wohnortwahl deutlich stärker beeinflussen.

Zudem belasten die Fahrtkosten die einkommensschwächeren Haushalte überdurchschnittlich. Doch zwei Drittel der Begünstigten der Pendlerpauschale liegen über dem Medianeinkommen und lediglich drei Prozent im untersten Einkommensquartil. Auch steigt die durchschnittliche Pendelstrecke mit dem Einkommen an.

Umweltschädliches Verhalten

Zu guter Letzt können umwelt- und verkehrspolitische Argumente ins Treffen geführt werden, also die Ausgestaltung mit dem Ziel, Verkehrsströme zu begrenzen beziehungsweise auf öffentliche Verkehrsmittel umzulenken und keinen zusätzlichen Anreiz für die Zersiedelung zu setzen. Die Pendlerförderung in der derzeitigen Form verzerrt jedoch die Wohnsitzwahl, da die Fahrkosten aufgrund der Förderung bei der Entscheidung nur eine untergeordnete Rolle spielen und ein Anreiz für die Nutzung des Pkws gesetzt wird. Das Pendlerpauschale fördert somit umweltschädliches Verhalten.

Fazit: Keine der Anforderungen, die an die Pendlerförderung gestellt werden, wird derzeit erfüllt. Um dies zu ändern, muss sie vereinfacht werden, vorzugsweise durch die Zusammenfassung zu einem transparenten, administrierbaren Instrument, um die Anpassung an klimaverträgliche Mobilität zu erleichtern.

Dazu muss aber zunächst die grundlegende Frage beantwortet werden, welchem Zweck das Instrument primär dienen soll: der Ökologisierung des Verkehrs, dem sozialen Ausgleich? Je nach Antwort gibt es Beispiele aus europäischen Ländern, wie dies umgesetzt werden kann. Sei es über Selbstbehalte oder Obergrenzen bei anrechenbaren Kosten, sei es durch die weitestgehende Beschränkung auf öffentlichen und nichtmotorisierten Verkehr und die deutliche Verschärfung der Zumutbarkeitsbestimmungen.

Um die Quadratur des Pendlerkreises zu erreichen, muss man das Rad nicht neu erfinden. Es bedarf nur des politischen Willens zur Umgestaltung und zur Einpassung in eine umfassende Dekarbonisierungsstrategie, die auch die Infrastruktur bereitstellt, um CO2-neutrales Pendeln zu ermöglichen. (Daniela Kletzan-Slamanig, 3.2.2020)