Im Gastkommentar widmet sich die Politikwissenschafterin Ulrike Guérot dem Ergebnis des jüngsten Brüsseler Gipfels und der Frage, warum man in Budapest und Warschau die Korken knallen lässt.

Europäische Gipfel kennen immer viele "Gewinner", wobei der Begriff – dem Sport entliehen – eine Kontradiktion für eine politische Einheit ist: Wer soll eigentlich innerhalb einer Einheit was gegen wen gewonnen haben? Und wer ist dann der Verlierer?

Zu den Gewinnern dieses als historisch bezeichneten Gipfels dürfen sich zählen: Angela Merkel und Emmanuel Macron, weil das Novum europäischer Direktanleihen gegen viel Widerstand am Ende durchgesetzt wurde (hurra, Einstieg in die europäische Fiskalunion!); die Sparsamen (oder je nach Auffassung: "Knausrigen") Fünf, die dafür gesorgt haben, dass das Verhältnis von nicht rückzahlbaren Direkthilfen zu Krediten zulasten Ersterer deutlich gesenkt wurde; Giuseppe Conte, weil Italien den größten Batzen der Direkthilfen bekommt (200 Milliarden Euro); der niederländische Premier Mark Rutte, der – ganz ohne Handtasche à la Margaret Thatcher – den größten Rabatt konzediert bekommt; Sebastian Kurz, der als Mastermind des Deals gilt (was ihm nachhängen wird, man sieht sich immer mindestens zweimal in Brüssel); und nicht zuletzt die autoritäre Fraktion in der EU, als da sind Ungarns Viktor Orbán und Polens Mateusz Morawiecki. Letztere beeilten sich zu versichern, sie hätten erfolgreich jedes Bemühen unterbunden, die Mittelvergabe aus dem Rescue-Fund und dem Haushalt an die Einhaltung von Rechtsstaatlichkeit zu koppeln, während sich umgekehrt unter anderem Ursula von der Leyen bemühte hervorzuheben, dass erstmalig genau das gelungen sei. Europa, das ist auch die Vielfalt der Interpretationen!

Ministerpräsident Viktor Orbán (vorn im Bild mit Ratspräsident Charles Michel) spricht von einem "riesigen Sieg". Anders sieht das Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen. Der Rat habe grünes Licht gegeben, das EU-Budget im Lichte der Rechtsstaatlichkeit zu verteidigen.
Foto: Reuters / Stephanie Lecocq

Brüsseler Enigma

Diesmal grenzt die Dechiffrierung der sogenannten Schlussfolgerungen des Rates an die Verschlüsselungstechniken einer Enigma: Die Wortwahl mit Blick auf die "Konditionalisierung" von Rechtsstaatlichkeit ist (absichtlich?) so vage, dass sie sowohl Übersetzern wie Juristen mindestens eine Handvoll Spielraum für Interpretation lassen dürfte. Klar ist momentan nur, dass nichts klar ist, zumal das EU-Parlament am Donnerstag überraschend geschlossen die Annahme der Ratsbeschlüsse verweigert und Nachbesserungen gefordert hat. Es bleibt also spannend, welche Rechtsauslegung buchstäblich das Rennen macht – wenn genau das im Grunde nicht so tragisch wäre, weil es den inzwischen offenbar rechtspositivistischen Charakter der EU so gnadenlos unterstreicht.

"A regime of conditionality to protect the budget and Next Generation EU [the € 750 billion recovery fund] will be introduced", so steht es unter Punkt 23 der englischen Master-Version. "In this context, the Commission will propose measures in case of breaches for adoption by the Council by qualified majority." Und danach: "The European Council will revert rapidly to the matter."

Eine Mehrheitsfrage

Diese Sätze lassen Raum für Auslegung, je nachdem, welcher als maßgeblich erachtet wird und wie sie bezogen werden auf einen Vorschlag der EU-Kommission von 2018, der die europäische Mittelvergabe an Rechtsstaatlichkeit bindet. Wenn dieser Vorschlag – mit Zweidrittelmehrheit – angenommen wird, gibt es quasi einen Automatismus, der die Kommission bei "autoritärem" Rechtsbruch (dem Stummschalten kritischer Medien oder unabhängiger Richter) unmittelbar zu Sanktionen berechtigt, nämlich EU-Zahlungen einzustellen – es sei denn, das betroffene Land schafft es, eine Zweidrittelmehrheit im Rat ("umgekehrte qualifizierte Mehrheit") gegen diese Sanktionen zu mobilisieren.

Ratspräsident Charles Michel hatte in seinem Verhandlungsvorschlag aber vorgeschlagen, dass von der Kommission vorgelegte Sanktionen erst gelten, wenn unter den Mitgliedsstaaten eine qualifizierte Mehrheit dafür zustande kommt. Orbán und Morawiecki betonen deswegen den zweiten Satz, nämlich dass es auf den Rat – der normalerweise im Konsens entscheidet – zurückfällt ("revert"), darüber zu befinden.

In dieser Lesart, so Beobachter, gibt es Grund, in Budapest und Warschau die Korken knallen zu lassen, denn der Rat wird eine solche Konditionalisierung nie einvernehmlich entscheiden. Beim Euro-Stabilitätspakt wurde inzwischen eine umgekehrte qualifizierte Mehrheit eingeführt, weil die vorherige normale qualifizierte Mehrheit im Rat auch bei offensichtlichen Regelverletzungen nie zustande gekommen war.

Form follows function

Insofern ist noch gar nicht eindeutig zu sagen, wer hier "Gewinner" ist. Unter der deutschen EU-Ratspräsidentschaft – die, wie Frau Merkel angekündigt hat, das "Artikel 7"-Verfahren gegen Ungarn zum Abschluss bringen möchte – werden die Rechtsexperten noch tüfteln können. Fest steht aber, dass Europa, zumindest Europa als politisches Projekt, schon jetzt der Verlierer ist, wenn die Einhaltung von Rechtsstaatlichkeit im Kern (nur!) mit der Frage verknüpft ist, ob man eine Zweidrittelmehrheit braucht, um finanzielle Sanktionen aufzuerlegen oder um sie zu blockieren.

Natürlich ist das juristisch nicht trivial. Politisch aber ist es nicht überzeugend: "Form follows function" war das Motto des Bauhauses vor 100 Jahren. Hier geht es um die Form der Sanktionierung, nicht aber um die Bekämpfung nationalistischer oder gar autoritärer Tendenzen innerhalb eines EU-Mitgliedsstaates, genauer darum, die eigentlichen Ursachen für diese problematischen Tendenzen zu analysieren und zu beheben.

Bürgerliche Wende

Osteuropa ein bisschen weniger als Zweite-Klasse-Europäer zu behandeln und das fast hemmungslose Abschöpfen der osteuropäischen Wertschöpfung zu beenden könnte eine Piste sein; darauf zu vertrauen, dass die Hälfte der Bürgerinnen und Bürger in Polen und sehr viele in Ungarn – zum Beispiel der Bürgermeister von Budapest – von dem Verhalten ihrer eigenen Regierungschefs im EU-Rat sowieso die Nase voll haben, eine andere. Europas Zukunft liegt in einem solchen "civic turn", in dem es die Ungarn und die Polen eh nicht gibt. Ein Europa, in dem nicht der Rat, sondern die europäischen Bürgerinnen und Bürger entscheiden. (Ulrike Guérot, 25.7.2020)