Im Gastkommentar geht Daniel Gros, Direktor des Centre for European Policy Studies, auf die Fehler ein, die von der Europäischen Union bei der Beschaffung von Corona-Impfstoff gemacht worden sind.

Was Covid-19-Impfungen angeht, so hinkt Europa anderen Regionen weit hinterher. So weit, dass weniger als 15 Prozent der EU-Bevölkerung inzwischen mindestens eine Impfdosis erhalten haben, verglichen mit 31 Prozent in den USA und 45 Prozent in Großbritannien. Das Versagen der EU ist derart profund, dass die gewöhnlich milde Weltgesundheitsorganisation sich jüngst bemüßigt fühlte, das Offensichtliche auszusprechen: Die langsame Impfstoffeinführung wird die Pandemie verlängern – mit hohen menschlichen und wirtschaftlichen Kosten.

Im März 2020 schien die Europäische Union auf dem richtigen Weg zu sein. Angesichts der sich verschärfenden Pandemie wurde vereinbart, dass die EU-Kommission im Namen der Mitgliedstaaten Abnahmeverträge für ein Portfolio von Impfstoffkandidaten schließen sollte. So stünden, wenn ein derartiger Impfstoff sich als sicher und wirksam erwies, ausreichend Dosen zur Verfügung.

Ende letzten Jahres verkündete die Kommission stolz, dass sie Verträge über mehr als zwei Milliarden Impfdosen abgeschlossen habe – mehr als genug für die gesamte EU-Bevölkerung (440 Millionen Menschen). Mit Ankunft des Impfstoffes würde dieser auf Pro-Kopf-Basis verteilt werden, um ungebührliche Spannungen zu vermeiden, wie sie in den Anfangsmonaten der Pandemie aufgetreten waren, als ein Wettlauf um knappe Schutzausrüstung einen Konkurrenzkampf zwischen den Mitgliedstaaten auslöste.

Mit einem großen, diversifizierten Portfolio an Impfdosen unter Bestellung und einem klaren Verteilungszeitplan schien die EU ihren Wert unter Beweis gestellt zu haben. Doch dann erwies sich, dass die Verträge verspätet abgeschlossen worden waren und rechtlich nicht verbindlich waren.

Wie so häufig bei der EU, waren an der Entscheidungsfindung zu viele Akteure beteiligt; daher war es praktisch unmöglich, festzustellen, wer wofür verantwortlich war. Die Kommission führte die Verhandlungen mit den Produzenten, doch unter der Kontrolle eines Ausschusses von Vertretern der Mitgliedstaaten. Dies rief dann erneut jene Art von Koordinierungsproblemen hervor, die die zentrale Beschaffung eigentlich hatte vermeiden sollen.

Zudem verschwendeten die EU-Verhandlungsführer kostbare Zeit damit, sich dem verständlichen Ersuchen der Pharmaunternehmen zu widersetzen, diese von der Haftung für durch neue Impfstoffe bedingte Probleme freizustellen. Mit jedem Tag, den sich die EU weigerte, dieser Bedingung zuzustimmen, verging ein weiterer Tag, an dem die Unternehmen sich nicht zur Bereitstellung der für die Sicherstellung ausreichender Liefermengen erforderlichen Produktionskapazitäten verpflichteten.

Die Verhandlungen waren von einem seltsamen Mangel an Konsequenz durchzogen. Einerseits beließ man die Impfstoffentwicklung und -produktion komplett in den Händen privater Akteure. Andererseits unternahm die EU keinen Versuch, wirtschaftliche Anreize zur Produktionsbeschleunigung zu nutzen.

Auch sorgte die EU nicht dafür, dass in ihre Verträge mit den Impfstoffentwicklern rechtsverbindliche Zeitpläne aufgenommen wurden. Die Ansprüche der Kommission auf Milliarden von Impfdosen beziehen sich nur auf das Jahr 2021 und manchmal sogar auf 2022.

Nach besten Kräften?

Die Verträge der EU mit den Impfstoffproduzenten enthalten geschätzte Lieferzeitpläne für verschiedene Quartale des Jahres 2020. Doch müssen die Unternehmen keine Vertragsstrafen zahlen, wenn sie diese Zeitpläne nicht einhalten. Astra Zeneca etwa hat lediglich zugestimmt, sich "nach besten Kräften" um Auslieferung der Impfdosen zu bemühen, und der Vertrag enthält kaum Informationen darüber, welche Abhilfemaßnahmen bei Verspätungen des Unternehmens ergriffen werden könnten.

Das ist bei Astra Zeneca, das zugestimmt hatte, Europa den Impfstoff "zu Selbstkosten" zur Verfügung zu stellen, nicht überraschend. Wie viel Mühe kann man von einem Unternehmen erwarten, das versprochen hat, von der Produktion nicht zu profitieren? Doch selbst für Unternehmen, die einen Gewinn erzielen sollen, gibt es keine Vertragsstrafen für verpasste Fristen; sie müssen die Gründe der Verzögerung lediglich erklären und einen revidierten Lieferzeitplan vorlegen. Ihre Einnahmen ändern sich also nicht, egal, wann sie liefern.

Die Kosten freilich würden sich ändern. Ökonomen, die sich mit Investitionen befassen, gehen gewöhnlich davon aus, dass eine Beschleunigung der Produktionsausweitung die Kosten überproportional erhöht. Aus diesem Grund steigern Unternehmen ihre Produktion normalerweise allmählich. Je elastischer ihre Lieferzeitpläne sind, desto langsamer läuft der Prozess ab. In einer Pandemie, an der bereits mehr als 600.000 Europäer gestorben sind und die wirtschaftlich verheerende Lockdowns erfordert, hat dies schlimme Folgen.

Und doch liegt die EU, was die Impfstoffproduktion angeht, womöglich etwa auf einer Linie mit den USA. Der Unterschied ist, dass die USA – die bisher rund 153 Millionen Dosen verimpft haben – von ihrer Produktion nichts exportiert haben. Die EU dagegen hat 75 Millionen Dosen verimpft und 77 Millionen exportiert. Israels bewundernswert schnelle Impfkampagne wurde durch über zehn Millionen Dosen von EU-Produzenten ermöglicht. Rund die Hälfte der 36 Millionen verimpften Dosen in Großbritannien – das selbst ebenfalls keine einzige Dosis exportiert hat – stammen aus EU-Produktion. Selbst die USA haben Impfstoff aus Belgien und den Niederlanden importiert.

Das soll nicht heißen, dass die EU dem Beispiel der USA und Großbritanniens folgen und den Export von Impfstoffen verbieten sollte – nicht zuletzt, weil die EU-Produktion auf importierte Inhaltsstoffe angewiesen ist. Derzeit hat sich die EU-Kommission für einen Transparenz- und Genehmigungsmechanismus ausgesprochen, um mehr Gegenseitigkeit sicherzustellen.

Schnell und viel?

Europa verfügt noch immer über ein starkes Fundament für bahnbrechende wissenschaftliche Forschung und über die Fähigkeit, neue hochtechnologische Medizinprodukte schnell und in großem Maßstab zu produzieren. Doch eignet sich die Struktur der EU nicht für behändes ausführendes Handeln, und ihre übertrieben komplizierten Entscheidungsmechanismen sind eine Hürde für die Rechenschaftspflicht. Solange das so bleibt, wird Europa auch kommenden Krisen nicht gewachsen sein. (Daniel Gros, Übersetzung: Jan Doolan, Copyright: Project Syndicate, 9.4.2021)