25 Jahre nach dem Abschluss des Dayton-Paris-Friedensabkommens im Dezember 1995, mit dem nach dem jahrelangen Krieg in Bosnien und Herzegowina dessen internationale Souveränität bestätigt worden war, scheint Bosnien wieder dort zu stehen, wo es vor Ausbruch des Krieges im April 1992 war. So wurde kürzlich in einem sogenannten "non-paper" als diplomatischem Testballon, das an den Präsidenten des EU-Rates, den Belgier Robert Michel, geschickt worden war, vor allem die Aufteilung Bosniens vorgeschlagen.

Dabei sollen durch den Anschluss des Kosovo an Albanien ein Großalbanien und als "Ausgleich" für diesen territorialen "Verlust" für die Republik Serbien mit dem Anschluss der bosnischen Entität "Republika Srpska" (RS) auch ein Großserbien entstehen. Und, um diese ethno-nationalen Sandkastenspiele entsprechend abzurunden, sollen auch die herzegowinischen Kantone der zweiten Entität mit dem Namen "Föderation Bosnien-Herzegowina" (FB-H) mit kroatischer Mehrheitsbevölkerung an die Republik Kroatien angeschlossen werden, sodass ein "Rumpfbosnien" mit muslimisch-bosniakischer Mehrheitsbevölkerung übrig bleiben würde.

Ob dieses "non-paper" wie kolportiert vom slowenischen Premierminister Janez Janša verfasst und nach Brüssel geschickt wurde, ist heiß umstritten, entbehrt aber nicht der politischen Brisanz, da ja Slowenien mit Ende Juni dieses Jahres den Ratsvorsitz in der EU übernehmen wird. Vor diesem Hintergrund bekommen die hinter verschlossenen Türen zwischen den politischen Parteien in Bosnien-Herzegowina und Vertretern der USA, der EU-Kommission und der OSZE geführten Verhandlungen über eine Änderung des Wahlgesetzes eine ganz neue Bedeutung. Damit stellt sich die keineswegs nur mehr rethorische Frage, ob durch den Vorschlag zur Änderung des Wahlgesetzes, wie sie vor allem von der kroatischen Partei HDZ-BiH unter Führung ihres Präsidenten Dragan Čović betrieben wird, die Büchse der Pandora noch weiter geöffnet würde. Die kann zur Zerschlagung des 1991 völkerrechtlich anerkannten, souveränen Staates Bosnien und Herzegowina führen – gerade mit Unterstützung der USA und der EU.

Recht auf kollektive Gleichheit?

Ausgangspunkt der politischen Forderung nach einer Änderung des Wahlgesetzes war der 2016 vom gesamtstaatlichen Verfassungsgericht entschiedene Fall Ljubić. Ljubić, damals Vorsitzender der zweiten Parlamentskammer, dem sogenannten "Haus der Völker" des FB-H-Parlaments, hatte gegen mehrere Bestimmungen des Wahlgesetzes wegen Verletzung des demokratischen Prinzips der gesamtstaatlichen Dayton-Verfassung geklagt. Dazu muss gesagt werden, dass die Dayton-Verfassung und die Verfassung der FB-H als grundlegendem politischen Kompromiss zur Beendigung des Krieges nach dem Modell einer "multi-ethnischen Konkordanzdemokratie" aufgebaut sind, wie auch das Verfassungsgericht in seinem wegweisenden Urteil zu den "konstitutiven Völkern" im Jahr 2000 (Fall U-5/98) entschieden hatte.

In diesem Fall ging es als Voraussetzung für die Entscheidung zahlreicher Normwidersprüche zwischen den Texten der Dayton-Verfassung und den Verfassungen der beiden Entitäten in erster Linie darum, was denn überhaupt unter dem Begriff "konstitutive Völker" zu verstehen ist. Mangels einer Legaldefinition kam das Gericht zum Schluss, dass den genannten Völkern der Bosniaken, Kroaten und Serben ein sogenanntes "kollektives" Recht auf Gleichheit bei der politischen Repräsentation und Mitwirkung am politischen Entscheidungsprozess in den Organen der Legislative und Exekutive zusteht. So wie es in den einzelnen Verfassungsbestimmungen für die Zusammensetzung des dreiköpfigen Staatspräsidiums mit je einem Bosniaken, Kroaten und Serben oder der zweiten Parlamentskammer, dem "Haus der Völker", vorgesehen ist, das auf gesamtstaatlicher Ebene aus je fünf bosniakischen, kroatischen und serbischen Delegierten zu bestehen hat.

Und, um den Unterschied zwischen einer wenn auch multi-ethnischen, aber immerhin demokratischen Staatsform und einer Ethnokratie deutlich zu machen, stellte das Verfassungsgericht in diesem Urteil in klaren Worten auch fest: "... in the context of a multi-ethnic state such as BiH the accomodation of cultures and ethnic groups prohibits not only their assimilation but also their segregation. Thus, segregation is, in principle, not a legitimate aim in a democratic society. … Territorial delimitation thus must not serve as an instrument of ethnic segregation, but – quite contrary – must provide for ethnic accomodation through preserving linguistic pluralism and peace in order to contribute to the integration of state and society as such." (U-5/98, Partial Decision 3, § 57). Gleichzeitig hielt das Gericht auch fest, dass dieses Recht auf "kollektive" Gleichheit keinesfalls absolut gilt, sondern im konkreten Anlassfall mit dem individuellen Recht jedes Staatsbürgers auf Gleichheit vor dem Gesetz ohne Unterschied der Sprache, Religion, Kultur et cetera in Einklang zu bringen ist, da die Staatsbürger nur so vor ethnischer Diskriminierung geschützt werden können.

Haus der Völker

Das Modell der Konkordanzdemokratie war auch in der schon 1994 im Washington-Abkommen zur Gründung der "Föderation Bosnien-Herzegowina" enthaltenen Verfassung verankert. Dabei wurden ursprünglich nur den Bosniaken und Kroaten sowie der rechtlichen Kategorie der sogenannten "Anderen" eine vorab in der Verfassung festgelegte Anzahl von Mandaten in der zweiten Parlamentskammer als "Haus der Völker" zugewiesen. Erst nach der Umsetzung des gerade genannten Urteils des bosnisch-herzegowinischen Verfassungsgerichts durch eine Verfassungsreform 2002 wurden auch die Serben als konstitutives Volk der F-BiH gleichberechtigt, indem nunmehr für die drei Völker je 17 Mandate und für die "Anderen" sieben Mandate verfassungsrechtlich festgelegt sind.

Nun sah eine der angefochtenen Bestimmungen des Wahlgesetzes, die vom Verfassungsgericht im Fall Ljubić auch für verfassungswidrig erklärt wurde, vor, dass aus jedem der zehn Kantone der FB-H zumindest ein bosniakischer, ein kroatischer und ein serbischer Delegierter im FB-H Haus der Völker vertreten sein muss, auch wenn in der kantonalen Versammlung auf Grund des Proportionalwahlrechts gar kein Abgeordneter eines der drei konstitutiven Völker vertreten sein sollte. Um jedoch der Möglichkeit vorzubeugen, dass gegebenenfalls die verfassungsrechtlich vorgegebene Anzahl der Mandate im Haus der Völker nicht besetzt werden kann, sah das Wahlgesetz vor, dass die Zentrale Wahlkommission dann den erstgereihten Kandidaten auf der Parteiliste mit der relativ höchsten Anzahl von Stimmen aus den anderen Kantonen zum Abgeordneten zu bestimmten hat.

In der Praxis kommt es daher nach den Wahlen der Kantonsversammlungen bei der Zuteilung der Mandate zum Haus der Völker immer wieder vor, dass kroatische Delegierte aus Kantonen, in denen die kroatische Bevölkerung zahlenmäßig in der Minderheit ist, in das Haus der Völker delegiert wurden, um die kroatische Quote zu erfüllen. Darin sah Ljubić – und sieht der Vorsitzende der Partei "Kroatische Demokratische Gemeinschaft" (HDZ-)Bosnien-Herzegowina, Dragan Čović, bis heute – jedoch eine Verletzung eines seiner Meinung nach verfassungsrechtlich vorgegebenen ethnischen Proportionalitätsprinzips.

Die geplante Wahlrechtsreform könnte weitreichende Folgen für Bosnien haben.
Foto: Amel Emric/AP/dapd

"Legitime Repräsentation"

Die Begründung in der Verfassungsbeschwerde lief nun im wesentlichen auf zwei Argumente hinaus. Erstens werde damit das Prinzip der Gleichheit des Erfolgswerts für jedes kroatische Mandat verletzt. Darüberhinaus – und das ist das eigentlich zentrale Argument der Beschwerdebegründung – werden die kroatischen Delegierten auf Grund der unterschiedlichen ethnischen Bevölkerungsstrukturen der Kantone als Wahlkreise nicht nur von Wählern gewählt, die sich subjektiv als Angehörige des konstitutiven Volkes der Kroaten bekennen, sondern ja auch von bosniakischen, serbischen und "anderen" Wählern.

Unter dem Schlagwort der "legitimen Repräsentation" wurde daher von Ljubić und wird heute auch von Čović immer wieder in Interviews in der bosnisch-herzegowinischen und kroatischen Presse zur Begründung der Notwendigkeit einer Wahlrechtsreform behauptet, dass es bei der Delegation kroatischer Delegierter durch solche Wähler zu einer Diskriminierung des kollektiven Rechts der konstitutiven Völker auf ethnische Repräsentation komme. Seit Wochen, wenn nicht sogar Monaten wird daher über eine Wahlrechtsreform mit der Begründung diskutiert, dass das Urteil des Verfassungsgerichts von Bosnien-Herzegowina im Fall "Ljubić" bis heute nicht ordnungsgemäß umgesetzt und daher eine Wahlrechtsreform erfoderlich sei.

Wie sind nun diese rechtspolitischen Forderungen und Vorschläge in ihrem Zusammenhang von rechtlicher Begründung und politischer Folgewirkung im geopolitischen Kontext des Vorschlags einer Zerschlagung des souveränen Staates und Uno-Mitglieds Bosnien-Herzegowina einzuschätzen?

Forderungen und Vorschläge

Zuerst einmal ist festzuhalten, dass das Verfassungsgericht unter Berücksichtigung des Prinzips der ethnischen Repräsentation für die Zusammensetzung des F-BiH-Hauses der Völker das im Wahlgesetz festgeschriebene Gebot der "Mindestrepräsentation" durch je einen Bosniaken, Kroaten und Serben aus jedem der Kantone in seinem Urteil von 2016 für verfassungswidrig erklärt hat. Das Parlament der FBiH hat die vom Verfassungsgericht eingeräumte Frist für die "Reparatur" dieser Verfassungswidrigkeit jedoch nicht genützt, sodass dass Verfassungsgericht nach Ablauf dieser Frist in einer zweiten Entscheidung die für verfassungswidrig erklärte Passage des Artikels des Wahlgesetzes auch formell aufgehoben hat, sodass es nicht mehr angewendet werden darf. Rechtlich ist damit das "Ljubić-Urteil" entgegen den Behauptungen des HDZ-BiH Vorsitzenden umgesetzt.

Diese Schlussfolgerung ergibt sich rechtlich zwingend gerade auch aus der weiteren Tatsache, dass das Verfassungsgericht jene Bestimmung des Wahlgesetzes, die eine Zuteilung und Besetzung eines Mandates aus einem anderen Kanton vorsieht, entgegen der Beschwerdebehauptung gerade nicht für verfassungswidrig erklärt hat. Damit besteht daher auch keine "Lücke" in der gesetzlichen Regelung des Wahlverfahrens, die durch eine Gesetzesänderung erst geschlossen werden müsste. Gerade die ordnungsgemäße Durchführung der allgemeinen Wahlen 2018 auf der nach dem Urteil des Verfassungsgerichts bestehenden Rechtslage beweist dies ja mehr als deutlich.

Das individuelle Recht des Staatsbürgers

Darüberhinaus kann die Forderung der HDZ-BiH nach einer "legitimen Repräsentation" der konstitutiven Völker durch die rechtliche Festschreibung einer ausschließlich ethno-nationalen Form der politischen Repräsentation für die zweite Parlamentskammer auf Förderationsebene und in Folge damit auch für das Haus der Völker auf gesamtstaatlicher Ebene mit dem schon angesprochenen Urteil des Verfassungsgerichts zu den "konstitutiven Völkern" nicht in Einklang gebracht werden. Dieses Urteil sieht zwingend die Abwägung jedweden "kollektiven" Rechts von konstitutiven Völkern mit dem Verbot der individuellen Diskriminierung gerade auf ethnischer Grundlage vor. Dies wurde auch in einer Reihe von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) entschieden.

Seit den Urteilen Seijdić und Finci 2009, Zornić 2014, Pilav 2016, Šlaku 2016 und wieder bestätigt durch das Urteil Pudarić vom Dezember 2020 ist daher klar, dass der in der Dayton-Verfassung verankerte ethno-nationale Proporz gegen Artikel 3 des 1. Zusatzprotokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verstößt, wenn er das passive Wahlrecht für alle diejenigen Staatsbürger ausschließt, die sich nicht zu einem der drei konstitutiven Völker bekennen wollen oder die sich überhaupt nicht ethnisch deklarieren wollen oder trotz eines Bekenntnisses sogar nur in der "falschen" Entität ihren Wohnsitz haben. Wollte man nun die Forderung der HDZ-BiH nach "legitimer Repräsentation" rechtstechnisch umsetzen, würde dies wohl wieder zu einer ethnischen Diskriminierung von Wählern führen.

Es ist darauf hinzuweisen, dass das individuelle Recht jedes Staatsbürgers, kein Bekenntnis der Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe abgeben zu müssen, um so vor ethnischer Diskriminierung geschützt zu werden, auch durch Artikel 3 der Europäischen Rahmenkonvention zum Schutz der nationalen Minderheiten garantiert ist. Dieser völkerrechtliche Vertrag gilt nach Annex I zur Dayton-Verfassung als Teil des gesamten verfassungsrechtlichen Systems von Bosnien-Herzegowina und ist daher nach der Rechtsprechung des bosnisch-herzegowinischen Verfassungsgerichts auch unmittelbar anzuwenden. Auch vor diesem Hintergrund wird klar, dass eine bloße Änderung des Wahlgesetzes allein den völker- und verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht Genüge tun kann. Daher sind auch die Urteile des EGMR bis heute nicht umgesetzt worden, weil die deshalb notwendige Änderung der Dayton-Verfassung von den ethno-nationalistischen Parteien aller drei konstitutiven Völker, die im Parlament die Mehrheit haben, gar nicht erst in Aussicht genommen wird, obwohl dies von der EU-Kommission 2019 als nicht verhandelbare Bedingung für die Verleihung des Kandidatenstatus Bosnien-Herzegowinas festgelegt wurde.

Stärkung von Spaltung und Segregation

Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass die politische Forderung der HDZ-BiH nach einer Wahlrechtsreform zur Sicherstellung "legitimer" Repräsentation keineswegs als rechtliche Notwendigkeit zur Umsetzung des Ljubić-Urteils des bosnisch-herzegowinischen Verfassungsgerichts angesehen werden darf. Vielmehr würde eine rechtliche Umsetzung dieser Forderung gegen zentrale verfassungsrechtliche Vorgaben nicht nur des Verfassungssystems von Dayton, sondern auch der EMRK und der diesbezüglichen Rechtsprechung des EGMR verstoßen. Sollten die Vertreter der "internationalen Gemeinschaft" diese Vorschläge unterstützen, würde als politische Folgewirkung die Umsetzung einer ausschließlich ethno-nationalen Repräsentation selbst nur für die zweiten Parlamentskammern auf gesamtstaatlicher und Entitätsebene jedenfalls die territoriale Spaltung und institutionelle ethno-nationale Segregation in Bosnien-Herzegowina noch weiter verstärken. In jedem Fall würde eine solche Wahlrechts"reform" aber viele Schritte zurück hinter die zahlreichen Bemühungen vieler Akteure und die Hoffnung vieler Bürger bedeuten, die von einer ethnokratisch strukturierten Kleptokratie genug haben. (Joseph Marko, 3.5.2021)