Als die Genfer Flüchtlingskonvention vor 70 Jahren unterzeichnet wurde, war die Welt eine andere. Die Herausforderungen in Sachen Asylpolitik haben sich verändert – auch die Bedeutung der Konvention?

VERGANGENHEIT: Schaffung des internationalen Schutzes

Seit Menschengedenken gibt es Flüchtlinge und massive Fluchtbewegungen, doch waren es vor allem die großen Konflikte am Anfang des 20. Jahrhunderts in Europa, die zu einer staatlichen Zusammenarbeit führten.

So initiierten das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und die Vereinigung der Rotkreuzorganisationen beim Völkerbund, dass er sich um ein internationales Schutzsystem für Menschen auf der Flucht kümmert. Vor allem aus den russischen – und später sowjetischen – Gebieten flüchteten zahlreiche Menschen.

Die Folge war, dass 1921 der norwegische Polarforscher und Diplomat Fridtjof Nansen zum Hochkommissar für Flüchtlinge ernannt wurde. Seine Kompetenzen wurden stetig ausgeweitet: War Nansen zu Beginn nur für russische Flüchtlinge zuständig, kümmerte er sich später auch um armenische und schließlich um alle Flüchtlinge der Region. 1922 schuf er den sogenannten "Nansen-Ausweis", der Geflüchteten zum ersten Mal einen legalen Status nach Verlassen ihres Landes bescherte. Für sein Engagement erhielt der Norweger im selben Jahr den Friedensnobelpreis.

Europas Flüchtlinge

Für jede Krise wurden eigene Definitionen für "Flüchtling" geschaffen. Bis zum Jahr 1949, als es mit den Nachwirkungen des Zweiten Weltkriegs einen Vorstoß in Richtung allgemeiner Definition gab. Diese fand sich schließlich in der Flüchtlingskonvention, die am 28. Juli 1951 in Genf unterzeichnet wurde. In diesem Dokument ging es aber hauptsächlich um die Geflüchteten des Zweiten Weltkriegs in Europa, weshalb 1967 ein zusätzliches Protokoll geschaffen wurde, das die zeitliche und auch geografische Schranke aufhob.

Bis heute sind insgesamt 149 Staaten der Konvention und/oder dem Protokoll beigetreten.

GEGENWART: Verteidigung des internationalen Schutzes

Die Einigkeit, die die Staatengemeinschaft nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs in Sachen Flüchtlingsschutz an den Tag legte, hat über die Jahrzehnte nachgelassen. Heute sind so viele Menschen wie nie zuvor auf der Flucht: Mindestens 82,4 Millionen waren es laut Zahlen der Vereinten Nationen mit Ende des vergangenen Jahres. Davon galten 20,7 Millionen Menschen als Flüchtlinge unter dem Mandat des UN-Flüchtlingshochkommissariats (UNHCR).

Doch viele Flüchtlinge leben auch in Ländern, in denen sie nicht den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) genießen. Zum Beispiel ist die Türkei eines der größten Aufnahmeländer, hat aber nur die GFK selbst und nicht das Protokoll unterzeichnet. Das bedeutet, dass sie den GFK-Schutz nur europäischen Flüchtlingen gewährt, die vor dem 1. Jänner 1951 vertrieben wurden.

Pakistan, wo offiziell 1,4 Millionen Flüchtlinge leben, hat nicht einmal die GFK ratifiziert. Was die dortigen Behörden auch erst vor kurzem als Grund angeführt haben, warum sie keine afghanischen Geflüchteten mehr aufnehmen wollen. Pakistans Nationaler Sicherheitsberater Moeed Yusuf hatte in einem Interview mit Voices of America das UNHCR aufgefordert, Camps für Vertriebene auf der afghanischen Seite der Grenze zu errichten.

Keine Garantie

Als sich im Februar das Militär in Myanmar an die Macht putschte, wurden tausende Menschen über die Grenze vertrieben. Die meisten der Staaten in der Nachbarschaft des Landes haben aber ebenso wenig die Flüchtlingskonvention ratifiziert: Thailand und Bangladesch gehören zudem zu den größten Zielländern für Geflüchtete. Prinzipiell können sich Staaten natürlich auch ohne die Konvention gut um Geflüchtete kümmern, doch "macht es eine internationale Prüfung schwieriger, weil das UNHCR nur eine beschränkte Rolle im Land hat", gibt Emily Venturi vom britischen Thinktank Chatham House zu bedenken.

Doch selbst wenn ein Staat die Konvention und das Protokoll unterzeichnet hat, ist das keine Garantie für die Wahrung des Rechts auf Asyl. In Europa, wo sich nicht einmal die Mehrheit der weltweiten Flüchtlinge aufhält, sei das "Recht auf Asyl in der Migrationsdebatte gefährdet", sagt Venturi. Das Thema werde instrumentalisiert. Dass Dänemark und Großbritannien neue Wege in Sachen Asylpolitik einschlagen und Anträge in Drittländern bearbeiten wollen, "versetzt die Welt in Alarmbereitschaft, wenn reiche europäische Länder nicht mehr ihren Verantwortlichkeiten unter internationalem Recht nachkommen", sagt Venturi.

Zurückweisungen an Grenzen

Auch das Recht, dass einem Asylsuchenden nicht die Einreise verwehrt werden darf, steht nur noch auf wackeligen Beinen. Und dieses Recht gilt nicht nur laut GFK, sondern ist ein Teil des Völkergewohnheitsrechts und somit für jeden Staat bindend. Erst im Juli urteilte das steirische Landesverwaltungsgericht, dass ein Marokkaner illegalerweise nach Slowenien zurückgewiesen wurde. Berichte, wonach die griechische Küstenwache Menschen auf Schlauchbooten in türkische Hoheitsgewässer schleppt, um ihre Asylfälle nicht bearbeiten zu müssen, häufen sich seit Monaten.

Auch die neue US-Regierung wurde im Mai durch den UN-Flüchtlingshochkommissar Filippo Grandi kritisiert. Er forderte, dass die USA die in Zusammenhang mit der Corona-Pandemie stehenden Asyleinschränkungen aufheben: "Der Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Schutz von Flüchtlingen schließen sich nicht aus."

ZUKUNFT: Wahrung des internationalen Schutzes

Kann ein 70 Jahre altes Dokument, das von Europäern für Europäer nach dem Zweiten Weltkrieg geschrieben wurde, auch in Zukunft gelten? Ja, sind sich Expertinnen und Experten ziemlich einig – auch deshalb, weil es im Moment weltweit keinen breiten Konsens gibt, sich auf neue Regeln in Sachen Flüchtlinge zu einigen.

Emily Venturi vom britischen Thinktank Chatham House nennt die Genfer Flüchtlingskonvention deshalb "das beste Werkzeug, obwohl es seine Grenzen hat". Sie plädiert dafür, dass die Anstrengungen, weitere Staaten dafür zu gewinnen, intensiviert werden sollten, es aber auch Reformen geben muss, um die fehlende Haftung der Länder zu adressieren. Vor allem in der Region Asien-Pazifik, wo gerade einmal 20 der 48 Staaten unterzeichnet haben.

Hilfen für Länder

Auch Petra Bendel, Vorsitzende des Sachverständigenrats für Integration und Migration (SVR) in Deutschland, sieht die Konvention als zukunftsfähig. Ihre völkerrechtliche Bedeutung sei nach wie vor groß. Europa müsste aber seine Anstrengung auf Basis des Dokuments erhöhen: "Die EU muss sich verlässlich zu besserem Schutz von Flüchtlingen verpflichten", sagt sie. Hierzu sei es nötig, vor allem Resettlement in sichere Staaten auszubauen, und das "sofort und zusätzlich zu bestehenden Maßnahmen".

Für Staaten, die sich einer Aufnahme von Flüchtlingen versagen, könnten positive Anreize gesetzt werden: "Dabei könnte es sich um Finanzhilfen handeln, die man in die Verbesserung des Asylsystems investiert", schlägt Bendel vor. Auch Venturi ist dieser Meinung: "Man muss die Bürde von den Ländern mit geringem Einkommen nehmen, in denen sich die meisten Flüchtlinge aufhalten", sagt sie, "damit die Verantwortung für den Schutz der Menschen geteilt wird." (Bianca Blei, 28.7.2021)