Laut dem UNHCR Global Trends Report waren Ende 2022 108,4 Millionen Menschen auf der Flucht. Diese Zahl umfasst Flüchtlinge, Asylsuchende, Binnenvertriebene und andere Menschen, die internationalen Schutz benötigen. Eine Entspannung der Lage ist nicht in Sicht, im Gegenteil. Wie der Zwischenbericht 2023 zeigt, hatte sich die Zahl derer, die ihre Heimat verlassen (müssen), bereits Mitte des Vorjahres auf 110 Millionen erhöht. Flucht- und Migrationsbewegungen stellen auch die Europäische Union vor große Herausforderungen, die bei der Konferenz des Peter Ustinov Instituts 2023 "Migration. Rechtspopulismus. Autoritarismus" angesprochen wurden.

Auf dem Weg zu einer europäischen Asylpolitik

Was auch immer die Gründe von Menschen sein mögen, ihr Land zu verlassen, sehen wir uns in der EU einer steigenden Zahl von Asylsuchenden und Einwanderungswilligen gegenüber, die Armut und Gefahr hinter sich lassen und ein Leben in Sicherheit führen wollen. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem, das EU-weit geltende Mindeststandards für die Behandlung von Asylsuchenden und die Bearbeitung von Asylanträgen festlegt, hat in der Praxis erhebliche Unzulänglichkeiten gezeigt: So werden Asylsuchende nicht überall gleich behandelt, und auch die Zahl positiver Asylbescheide ist von Land zu Land sehr unterschiedlich.

Wir erinnern uns an die sogenannte "Flüchtlingskrise" 2015/16, als etwa zwei Millionen Menschen, viele von ihnen aus dem Mittleren Osten und afrikanischen Ländern, die EU über die Balkanroute oder das Mittelmeer erreichten. Unter Missachtung der in der EU geltenden Asylregeln, der Dublin III-Verordnung, schleusten einzelne EU-Mitgliedstaaten ankommende Flüchtlinge einfach durch ihr Territorium in angrenzende Staaten, ohne ihnen die Gelegenheit zu geben, einen Asylantrag zu stellen oder zu prüfen. Spätestens dann wurde klar, dass die gesetzlichen Vorgaben zu Asyl und Migration nicht ausreichen, ein geordnetes Prozedere zu garantieren.

Angela Merkels Devise "Wir schaffen das" (und Deutschland "schaffte das" ziemlich gut) und einzelne nicht zu verniedlichende Zwischenfälle wurden von Rechtspopulisten dafür verwendet, ganz allgemein gegen Migration, aber auch gegen die nationale und europäische Asyl- und Migrationspolitik zu wettern. Teile der Bevölkerung fühlten sich überrollt, bedroht und gegenüber den Flüchtlingen benachteiligt, was sie anfällig für rechtsextreme Parolen machte. Dieses Phänomen war jedoch nicht auf Deutschland beschränkt. Als Reaktion darauf verschärften die wichtigsten Zielländer ihr Asylrecht, Flüchtlinge wurden verstärkt an der Einreise in die EU gehindert. Gleichzeitig gab es aber durchaus auch ermutigende Beispiele einer "Willkommenskultur", die allerdings nicht zu einer dauerhaften Aufnahmebereitschaft geführt hat.

Überarbeitung der Asyl- und Migrationspolitik

Diese Ereignisse und die teils harsche Kritik am europäischen Krisenmanagement führten bei der Europäischen Kommission zur Einsicht, dass der Rahmen für eine gemeinsame europäische Asyl- und Migrationspolitik überarbeitet werden müsse. Zwischen 2015 und 2019 wurden eine Reihe von Maßnahmen gesetzt, wie etwa die Verstärkung des Schutzes der EU-Außengrenzen, Einsätze auf dem Mittelmeer, die Errichtung von Grenzbarrieren auf der Balkanroute und das Bemühen um effizientere Rückführung in die Herkunftsländer. Außerdem wurde die Zusammenarbeit mit Drittstaaten verstärkt, zum Beispiel durch das EU-Türkei-Abkommen von 2016, an dessen Zustandekommen der Migrationsexperte Gerald Knaus maßgeblich beteiligt war. Außerdem wurde inzwischen auch mit anderen Ländern im Norden Afrikas Vereinbarungen getroffen, die das Ziel haben, Flüchtlinge vom Weg nach Europa abzuhalten.

Hilfsorganisationen und NGOs kritisieren diese Vorgehensweisen, da sie darin eine Verletzung der Menschenrechte sehen. Positiv ist allerdings zu vermerken, dass auch legale Wege in die EU geschaffen wurden, nämlich mit Resettlement-Programmen. Davon profitierten bis 2019 etwa 63.000 Personen.

Obwohl sich die Situation 2019 im Vergleich zu 2015/16 wieder normalisiert hatte, herrschten vor allem im östlichen Mittelmeer auf griechischen Inseln menschenunwürdige Zustände, die den oft zitierten Werten der EU diametral entgegenstanden und für die dringend eine Lösung gefunden werden musste. Such- und Rettungsaktionen mussten verstärkt, die Aufnahme von Schiffbrüchigen und die Evakuierung beziehungsweise Rückführung von inhaftierten Migrant:innen aus libyschen Gefängnissen organisiert werden.

"Versuch einer umfassenden Lösung"

Mit ihren Vorschlägen von 2016 und 2020 reagierte die Europäische Kommission auf die Notwendigkeit, das europäische Asyl- und Migrationssystem umfassend zu reformieren. Im September 2020 stellte die Kommission ihr Gesetzesprojekt für einen Migrationspakt vor. Dieser soll den Jahren des Krisenmanagements, der ad hoc-Entscheidungen und der unkoordinierten, einseitigen Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten zur Eindämmung der Migrant:innen- und Asylwerber:innenzahlen ein Ende bereiten.

Die Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten erwiesen sich als überaus mühsam, da einige von ihnen systematisch innenpolitische Erwägungen über europäische Solidarität stellten und damit gemeinsame Lösungen verhindern wollten. Vor allem Regierungen, die ein autoritäres System errichtet haben, nutzten ihren Widerstand gegen eine europäische Migrationspolitik, um sich zu Hause als Vertreter nationaler Interessen zu profilieren. Andere Regierungen wieder versuchten, durch eine strikte Flüchtlingspolitik das Erstarken rechtsextremer Parteien zu unterbinden (eine Strategie, die nicht unbedingt als erfolgversprechend herausgestellt hat).

Nach drei Jahren teils hitziger Auseinandersetzungen und langwieriger Verhandlungen wurde im Dezember 2023 die politische Einigung über die zentralen Verordnungen des neuen Asyl- und Migrationsrechts erreicht.

Der Inhalt des Pakets

Die vorliegenden Rechtsakte des Pakets betreffen alle Phasen des Asyl- und Migrationsmanagements:

Die Asylverfahrensverordnung führt verbindliche Verfahren an den EU-Außengrenzen ein. Bereits dort soll zügig geklärt werden, ob ein Antragsteller Chancen auf Asyl hat. Menschen aus sicheren Ländern, die nur eine geringe Aussicht auf Asyl haben, sollen erst gar nicht in die EU einreisen.

Die Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement soll die derzeit geltende Dublin-Verordnung verbessern. Diese schreibt fest, dass ein einziger Mitgliedsstaat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Das Kriterium des ersten Einreisestaats hat in der Praxis zu einer unverhältnismäßigen Belastung für die Staaten an den EU-Außengrenzen geführt. Ein neuer verbindlicher Solidaritätsmechanismus soll diese in Zukunft ausgleichen.

Die Screening-Verordnung regelt die Feststellung der Identität, die Durchführung von Gesundheits- und Sicherheitskontrollen und die Abnahme von Fingerabdrücken, die danach in der Eurodac-Datenbank erfasst werden. Das Verfahren soll binnen fünf Tagen abgeschlossen sein und entscheidet über Rückführung ins Herkunftsland oder Durchführung eines Asylverfahrens.

Die Reform der Eurodac-Verordnung wird die Umsetzung der Dublin-Regeln erleichtern, indem man feststellen kann, ob eine Person bereits vorher bei einer irregulären Einreise in die EU aufgegriffen wurde oder in einem anderen Land einen Asylantrag gestellt hat.

Neue Regeln für Migrationskrisen und Situationen höherer Gewalt ermöglichen befristete und außerordentliche Maßnahmen, um Krisensituationen zu bewältigen. Sie können angewendet werden, wenn etwa eine unvorhersehbar große Zahl von irregulär Ankommenden das Funktionieren des Asyl-, Aufnahme- oder Rückführungssystems lahmlegen würde. Bestimmte Vorschriften können dann rasch angepasst und Solidaritäts- und Unterstützungsmaßnahmen von anderen Mitgliedstaaten angefordert werden.

Vorschriften für eine faire Behandlung von Asylsuchenden sollen gewährleisten, dass diese in allen Mitgliedstaaten gleich behandelt werden.

Eine weitere Richtlinie soll einheitliche Aufnahmebedingungen für alle Asylsuchenden gewährleisten, um für sie in der gesamten EU vergleichbare Chancen und Möglichkeiten zu schaffen.

Ein neuer EU-Neuansiedlungsrahmen enthält einheitliche Regeln zur Neuansiedlung und zur Aufnahme aus humanitären Gründen und ermöglicht legale und sichere Wege in die EU, um irreguläre Einreisen zu reduzieren.

Die Einigung über das Europäische Migrations- und Asylpaket ist durchaus als Erfolg der EU-Gesetzgeber zu werten, vor allem vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen in der EU. Das politische und gesellschaftliche Klima hat sich in vielen Mitgliedstaaten im letzten Jahrzehnt deutlich verändert. Verunsichert durch diverse Krisen, seien sie hausgemacht oder durch globale Entwicklungen bedingt, haben immer mehr Menschen ein offenes Ohr für die Hetzparolen von populistischen und rechtsextremen Gruppierungen gegen Migrant:innen und Asylwerber:innen. Anstatt aktiv gegenzuhalten, instrumentalisieren auch gemäßigte Politiker:innen das Unbehagen vieler Bürgerinnen und Bürger in unserer zunehmend heterogenen Gesellschaft, um bei Wahlen Stimmengewinne zu erlangen.

Es ist also nachvollziehbar, dass von den Befürworter:innen einer gemeinsamen europäischen Migrations- und Asylpolitik Druck gemacht wurde, das Gesetzespaket noch vor den Wahlen zum EU-Parlament im Juni 2024 zu verabschieden. Und so wurde das Paket mit wechselnden Mehrheiten für die einzelnen Verordnungen Anfang April im EU-Parlament verabschiedet.

Unterschiedliche Beurteilungen

Die Bewertungen des Kompromisses fallen sehr unterschiedlich aus. Positive Reaktionen kommen wie erwartet aus den Reihen der verantwortlichen EU-Akteur:innen der Europäischen Kommission und des Europaparlaments, aber auch von Mitte-Rechts-Parteienvertreter:innen. Politiker:innen aus dem linken und grünen Spektrum äußern sich kritischer, weil sie einerseits eine Unterminierung von Menschenrechtsstandards befürchten, und außerdem die Wirksamkeit des Solidaritätsmechanismus zur Entlastung der Mitgliedstaaten an den EU-Außengrenzen bezweifeln. Für die extreme Rechte hingegen gehen die Maßnahmen zur Lenkung (und Einschränkung) der Migrationsbewegungen nicht weit genug.

Menschenrechtsorganisationen und NGOs äußern zum Teil heftige Kritik am Pakt, da sie in verschiedenen Elementen eine Verschlechterung der Situation von Asylwerber:innen durch Screening und Schnellverfahren befürchten. So warnt etwa Amnesty International davor, dass die Reformen zu mehr Gewalt, mehr Pushbacks und mehr Leid an den europäischen Außengrenzen führen werden. Der Migrationspakt biete keine konkreten Lösungen, um Ersteinreisestaaten wie Griechenland, Italien oder Spanien zu unterstützen. Die geforderte Solidarität würde nicht zu einer Entlastung dieser Länder führen, etwa durch Angebote von Resettlementplätzen, sondern nur zu weiteren Grenzbefestigungsanlagen und zum Einsatz von Staaten außerhalb Europas als "Wachposten". Kritisiert werden weiters die Regeln im Fall von Migrationskrisen und höherer Gewalt, durch die Schutzstandards unterlaufen und Menschenrechtsverletzungen legitimiert werden könnten.

Kritisch beurteilt auch Gerald Knaus, anerkannter Migrationsexperte, in einem Post auf X den Reformkompromiss. Keines der anstehenden Probleme werde dadurch gelöst und das Sterben auf dem Meer würde weitergehen. Knaus wiederholt seine Forderung die Asylverfahren in sicheren Drittstaaten durchführen zu lassen.

Menschenrechtsverteidiger:innen hingegen befürchten einen geringeren Schutz von Migrant:innen durch die Auslagerung von Teilen des Asylverfahrens, wie Sandra Alloush, eine Journalistin aus Syrien, selbst politisch Geflüchtete, in einem Artikel auf dem Themenportal Flucht, Migration, Integration der Friedrich-Ebert-Stiftung schreibt. Externalisierung könne zu rechtlichen Unklarheiten führen und Schutzbedürftige (unbeabsichtigt) Gefahren aussetzen, wenn die Einhaltung der Menschenrechte nicht strikt kontrolliert wird.

Vorsichtig positiv äußert sich der niederländische Migrationsexperte Ruud Koopmans im STANDARD-Interview auf die Frage nach der Wirksamkeit schnellerer Asylverfahren an den EU-Außengrenzen und Abschiebungen in Drittstaaten, die in den neuen Regeln für die EU-Asyl- und Migrationspolitik vorgesehen sind. Voraussetzung dafür wären jedoch Abkommen mit Drittstaaten, wohin abgelehnte Asylsuchende/Migrant:innen abgeschoben werden könnten. Er plädiert auch dafür, die Interessen der Herkunftsländer und der dort verbliebenen Familien mehr zu berücksichtigen. Für diese leisteten Migrant:innen durch finanzielle Überweisungen in ihr Heimatland einen wichtigen Beitrag. Es sollten daher bessere Möglichkeiten für legale Einreisen in die EU geschaffen werden. Wenig optimistisch zeigt er sich hinsichtlich der solidarischen Haltung bestimmter Mitgliedstaaten.

Lösungsorientiert, pragmatisch und mit den Menschenrechten vereinbar?

Die divergierenden Reaktionen auf den Asyl- und Migrationskompromiss spiegeln auch die im ersten Teil dieses Artikels beschriebenen Ansätze im Umgang mit der Asyl- und Migrationspolitik: den populistischen Ansatz – Asylsuchende und Migrant:nnen als Sicherheitsrisiko; den karitativ-humanitären Ansatz – Hilfestellung für Menschen in Gefahr und materieller Not; den utilitaristischen Ansatz – Asylsuchende und Migrant:nnen als Arbeitskräfte zur Wohlstandsvermehrung im Aufnahmeland; den lösungsorientierten Ansatz – gesellschaftlicher Konsens über Aufnahmebereitschaft durch pragmatisches Management der Zuwanderung.

Entspricht das Kompromisspaket über Asyl und Migration einem lösungsorientierten Ansatz, pragmatisch und im Einklang mit den Menschenrechten?

Wenn man das Paket in seiner Gesamtheit betrachtet, so hat es sowohl das Potenzial für mehr Effizienz durch zügigere Verfahren, Klarheit über die Zuständigkeiten, schnellere Entscheidungen, Information über die Identität der in die EU einreisenden Menschen, als auch für einen faireren Umgang mit Asylsuchenden und Migrant:innen. Durch das EU-Resettlementprogramm werden legale und sichere Wege in die EU eröffnet, die nicht nur Chancen für die Neuansiedler:innen bieten, sondern sich auch positiv für die Aufnahmestaaten auswirken können.

Viel wird davon abhängen, wie die verschiedenen EU-Mitgliedstaaten und konkret die verantwortlichen Personen die gesetzlichen Vorschriften umsetzen und wie die Europäische Kommission sicherstellt, dass die Regeln EU-weit eingehalten werden. Dabei sind vor allem die Würde und Rechte der Schutzsuchenden in allen Verfahrensschritten zu respektieren. Dazu müssen die Mitgliedstaaten entsprechende Ressourcen für Asyl- und Aufnahmesysteme sowie entsprechend geschultes Personal bereitstellen.

Darüber hinaus ist eine verstärkte internationale Zusammenarbeit für die Umsetzung einer menschlichen, fairen und gerechten Asyl- und Migrationspolitik unerlässlich, die die Bedürfnisse und Interessen aller betroffenen Länder berücksichtigt. Nur wenn Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten bereit sind, gemeinsam humanitäre und ressourcenorientierte Lösungen zum Vorteil aller Beteiligten zu erarbeiten und umzusetzen, kann es gelingen, populistischen und migrationsfeindlichen Bewegungen den Wind aus den Segeln zu nehmen.

Einfluss auf die Europawahl?

Wenngleich im vorliegenden Kompromiss auch die Handschrift derjenigen Mitgliedstaaten, die jeder Art von Zuwanderung negativ gegenüberstehen, deutlich zu erkenn ist, kann die Einigung durchaus als Schritt in die richtige Richtung bewertet werden, gerade zum jetzigen Zeitpunkt, zu dem rechtspopulistische/rechtsradikale Parteien aus der Asyl- und Migrationsfrage Kapital schlagen und sich autoritäre Tendenzen in vielen Ländern verstärken.

Die Absicht, Migration und Einwanderung berechenbarer und damit bewältigbar zu machen, kann möglicherweise der Verunsicherung vieler Menschen in Zeiten multipler Krisen entgegenwirken und ist ein politisches Signal für die Handlungsfähigkeit der EU. Das ist gerade im Vorfeld der Wahlen zum Europaparlament im Juni 2024 von Bedeutung. Allerdings ist kurzfristig nicht damit zu rechnen, dass der Asylkompromiss einen großen Einfluss auf das Wahlverhalten haben wird.

Überdies muss man berücksichtigen, dass die rechtsextreme Haltung gegen die Migration generell und die Asylbewerber im Konkreten wenig mit der tatsächlichen Zuwanderung zu tun hat. Es werden ja die positiven wirtschaftlichen und sozialen Effekte der Zuwanderung von dieser Seite schlichtweg geleugnet. Anderseits werden – durchaus zu verurteilende – Zwischenfälle aufgebauscht und verallgemeinert. Zuwanderung, zumal aus fremden Kulturen und aus Ländern, wo schon Kinder Erfahrungen mit massiver Gewalt machen mussten, braucht besondere und umfangreiche Maßnahmen der Betreuung und der Integration. Es nutzt wenig, das Schlagwort "Integration vor Migration" zu propagieren, wir brauchen "Zuwanderung mit Integration". Dafür braucht es nicht nur mehr Polizei, sondern vor allem Sozialarbeiter:innen und Lehrer:innen, besonders solche, die selbst aus Familien mit Migrationshintergrund kommen.

Eine kluge und überzeugend vermittelte europäische Migrations- und Asylpolitik gemeinsam mit einer – von beiden Seiten – unterstützten Integrationspolitik kann die extremistische und hasserfüllte Politik der Fremdenfeindlichkeit zumindest in Schranken halten. (Hannes Swoboda, Ulrike Schöner, 27.5.2024)